中國財政改革３０年

我國財政改革之所以能夠在30年內實現整體推進和重點突破，其根本原因是中國特色社會主義理論體系的指導。它是馬克思主義、毛澤東思想在中國大地上最新發展的成果。

我國財政體制經過30年的改革，基本建立了適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政體制框架。一個穩固、平衡、強大的國家財政正在科學發展觀指導下，邁向深化、完善的改革攻堅階段。

一、財政改革的歷史進程

30年的財政改革是建設財政到公共財政的轉變與發展的過程。

（一）改革中央與地方之間的分配關系

從中央與地方的預算管理體制而言，實際上是從“分灶吃飯”到“分級包干”再到“分稅制”的演進過程。1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政體制即通常所說的“分灶吃飯”的財政體制；1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制，即分稅“分級包干”的財政體制；1988年實行多種形式（如收入遞增包干辦法、總額分成辦法、總額分成加增長分成辦法、上解額遞增包干辦法、定額補助辦法）的財政“大包干”體制；1994年實行以分稅制為主體內容的“分支出、分收入、分設稅務機構、實行稅收返還”的“三分一返”的財政管理體制。2000年開始推行部門預算改革，2001年進一步深化“收支兩條線”改革和國庫管理制度的配套改革，2003年全面實施政府采購制度。

2003年以來，財政改革取得新突破。一是全面推行農村稅費改革取得顯著成效。其中全面取消農業稅，讓征收了2600多年的農業稅退出歷史舞臺。二是建立了公共財政框架，其中包括政府收支分類改革，部門預算改革，國庫集中收付制度改革，“收支兩條線”改革和政府采購制度改革等不斷向縱深拓展。三是大力推進基本公共服務均等化。如從2005年起，中央財政積極創新緩解縣鄉財政困難的機制，實施“三獎一補”的激勵約束政策；不斷完善轉移支付制度，使中央對地方轉移支付占地方本級支出的比重由2003年的28.1%提高到2007年的36.7%；推動省以下財政管理方式創新，全國已有24個省（市、區）推行了“省直管縣”改革，全國已有28個省（市、區）推行了“鄉財縣管”改革。

（二）改革國家與企業之間的分配關系

從國家與企業利潤分配體制而言，1978年11月試行企業基金制度起步，到1981年普遍實行利潤留成制度，再于1983年1月和1984年10月分兩步實行利改稅，再到1987年—1993年普遍推行企業承包經營責任制。從而經過約15年的時間，把國有企業引入市場。

與分稅制財政體制相適應，對國有企業利潤分配制度繼續進行改革。主要是根據建立現代企業制度的基本要求，結合稅制改革和實施《企業財務通則》、《企業會計準則》，合理調整和規范國家與企業的利潤分配關系。從1994年1月1日起，國有企業統一按國家規定的33%稅率繳納所得稅，取消各種包稅的做法。考慮到部分企業利潤上交水平較低的現狀，作為過渡辦法，增設27%和18%兩檔照顧稅率。企業固定資產貸款的利息列入成本，本金一律用企業留用資金歸還。取消對國有企業征收的能源交通重點建設基金和預算調節基金。逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利。對1993年以前注冊的多數國有全資老企業實行稅后利潤不上交的辦法，同時，微利企業繳納的所得稅也不退庫。從而經過約10年時間實施債轉股、技改貼息、和政策性關閉破產的“三大殺手锏”，著力解決國有企業走向市場以后暴露出來的社會負擔重、兩大包袱多、企業冗員嚴重等制約改革和發展的問題。

黨的十六大和十六屆三中全會提出深化國有資產管理體制改革的重大任務和一系列重大原則。中央財政在支持企業改革與發展方面也取得新進展，如大力支持國有企業改組改制，積極推動電力、電信、鐵路、民航、郵政等行業改革，推動東北地區廠辦大集體改革試點工作。從而經過約5年的改革，促進企業改制和國有產權轉讓走上規范運作的軌道。

在改革國有企業的進程中，1993年中央提出對各類企業一視同仁。對集體企業實行股份制改制，到2001年底，90%以上的新建企業和70%以上的老企業成為股份制企業。1998年以來，中央財政先后設立了中小企業發展專項基金、國際市場開拓資金和科技型中小企業創新基金等，用于扶持中小企業發展，并加強對中小企業發展環境建設方面的資金支持。到2002年底，全國中小企業已超過1100萬家，提供的工業總產值和實現利稅分別占全國總數的60%和40%。

（三）改革稅收管理制度

從稅制改革而言，1979年提出對稅制加以改革，并提出增加稅種，對企業實行所得稅等輪廓設想；1980到1981年，先后頒布了《中外合資經營企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》，以及這三個稅法的實施細則，還明確了對涉外企業征收工商統一稅、城市房地產稅、車船使用牌照稅，初步形成了較為完整的涉外稅制；1983年開始實行利改稅，國務院批轉了財政部《關于國營企業利改稅試行辦法》，并于1984年9月發布了《國營企業所得稅條例（草案）》，于1985年4月發布了《集體企業所得稅暫行條例》，于1986年1月發布了《中華人民共和國城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例》，1987年財政部又提出進一步理順國家與企業分配關系的構想，使所得稅制得到進一步完善。在流轉稅制的改革上，1984年9月，國務院發布了產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅等四個條例（草案），同時還發布了資源稅條例，此后，分別在1985年2月和1986年9月，發布實施了城市維護建設稅、房產稅、車輛使用稅條例。此外，還改革了農業稅，開征了一些體現特殊調節作用的稅種，如燃油特別稅、個人收入調節稅等。

與分稅制財政體制相適應，對稅收管理體制進行同步改革。主要是建立以增值稅為主體的流轉稅體系，統一企業所得稅制。從1994年1月1日起，在現有稅務機構基礎上，分設中央稅務機構和地方稅務機構。這次分設機構是分稅制改革的一個重要特點。

最近五年，稅制改革又取得新進展。一是建立并不斷完善中央與地方出口退稅共同負擔機制，二是基本統一了內外資企業稅收制度，三是穩步推進增值稅轉型改革試點工作，四是調整了個人所得稅政策和消費稅政策。

（四）改革基本建設投資體制

從基本建設投資體制而言，國家從1979年開始進行建設撥款改為貸款的試點；從1981年起，國家對實行獨立核算且有還款能力的企業實行“撥改貸”，即國家預算內基本建設投資由無償撥款改為有償的貸款；從1983年開始試行投資包干責任制，并于1984年9月在全國推行；從1988年起實行基本建設基金制；1994年適應金融體制改革的需要，財政部收回了原委托建設銀行代行的財政職能，負責行使和加強國家預算內基本建設管理職責。同時在原專業投資公司的基礎上成立了國家開發銀行，實行國家政策性投融資；1996年國家決定將“撥改貸”和經營性基金本息余額轉為國家資本金，并按照現代企業制度的要求建立健全經營性投資項目的風險約束機制，對經營性項目實行項目法人責任制和項目資本金制度，國家財政對經營性項目的投資應以國家資本金的形式進行。

為了適應經濟體制改革的需要，財政還鼎力支持了工資、價格、金融、外資等各方面的改革。就財政與金融的關系而言，財政在解決銀行歷史遺留問題，消化銀行不良資產問題，注資化解金融風險問題，在稅收上下調營業稅問題，實行慎重原則給予金融企業財務支持問題等，進行了一系列的改革工作。

二、財政改革的經驗探索

（一）財政改革必須以正確的思想理論作指導

我國財政改革之所以能夠在30年內實現整體推進和重點突破，其根本原因是中國特色社會主義理論體系的指導。它是馬克思主義、毛澤東思想在中國大地上最新發展的成果。它所提出的關于社會主義本質的理論；關于社會主義初級階段的理論；關于中國現代化及其“三步走”戰略的理論；關于改革是動力、發展是硬道理、穩定壓倒一切的理論；關于社會主義也可以搞市場經濟的理論；關于“三個有利于”標準的理論；關于堅持兩手抓、兩手都要硬的理論；關于對外開放的理論；關于“三個代表”的重要思想；關于科學發展觀，構建和諧社會的思想理論等，是指導包括財政在內的改革與發展的強大思想武器，是興國安邦、治國理財的行動指南。總之，是我們取得偉大成就的理論支撐和思想保證。在此基礎上，財政改革成就的取得，還得益于我們不失時機地以科學的理財思想指導改革，使改革做到穩中求進，緊中求活，逐步實現中央和地方財政的振興。政府理財思想的轉變實質上是政府理財向市場化、社會化、秩序化、均等化、規范化的轉變，是財政創新機制、適應發展方式和市場經濟要求的轉變。這樣，從中央到地方的財政改革，始終立足自身優勢，重組資產存量，加大技改力度，培植支柱產業，調整財源、財力結構，從而使財政改革得到了實質性發展。

（二）財政改革必須遵循發展是硬道理和又好又快發展的要求

社會主義的根本任務是發展生產力。改革的目的是發展，指導改革、衡量改革的標準也是發展。因此，必須按照“發展是硬道理”、是“第一要務”、特別是科學發展觀關于又好又快發展的實質要求，推進財政改革。為此，必須從我國實際出發、吸收西方市場經濟國家實行公共財政理論的精髓，重新調整政府與市場、政府與企業、政府與社會、中央與地方的關系，其中主要是重新界定財政職能范圍，只承擔基礎設施、基礎產業的投入，退出一般競爭性項目的投資領域；集中財力用于調整經濟結構、加大科教興國的投入；努力實現政企、政資分離，達到企業法人化、責任有限化、經營自主化；財政在保證國家機器正常運轉的合理需要外，盡可能提高政府用于社會保障、改善民生等公共支出的比重。回顧和總結30年財政改革的經驗，一個重要的思路就是立足發展、促進發展、加快發展，實現又好又快發展，形成合乎中國實際的財政發展模式。建立新的財政發展模式，則必須把有利于推進經濟、政治、文化和社會建設的協調性放在首位；把發展生產力，消除“瓶頸”制約產業結構優化升級置于重中之重；把促進財力的總量與結構均衡、各類分配關系的協調作為己任。據此建立一種具有穩定與發展統一、總量與結構均衡、激勵與約束兼容、直接調控與間接調控配合、開放度廣、服務性強、權威性高等特點的新財政發展模式是可行的，也是今后財政改革的方向。只有開源與節流并重、公平與效率兼容、財權統分適度，財政發展模式才能有效地發揮其在財政運行中的最大效應。

（三）財政改革必須堅持統籌兼顧原則和集散適度的要求

社會生產力的發展和解放，必須與生產關系相適應；生產關系不相適應的部分必須加以調整。作為調整生產關系不適應部分的改革，必須通過利益關系的變革和利益格局的調整而得以實現。對此，財政負有歷史重任，既要盡力而為支持整個改革開放和現代化事業，又要改革自己發展自己，以建立穩固、平衡、強大的財政。

為此，財政必須嚴格遵循統籌兼顧的基本要求，圍繞財權的適度集中，財力的適度分散，使之形成中央財權相對集中，中央和地方財力與其事權相匹配的財政體制。財權之所以必須適度集中，這是由中國的“特色”、“國情”所決定的。即中國市場經濟的“社會主義特色”和社會主義的“初級階段”的國情所決定的。同時，這種“特色”和“國情”也凸顯著現代社會經濟中宏觀調控的地位和作用。財力之所以必須適度分散，這不僅是為了調動地方的積極性，而且是為了使地方財力與其事權相匹配。如分稅制財政體制的設計，其指導思想：一是正確處理中央和地方的分配關系，既要適當提高中央財力，以增強中央政府的宏觀調控能力；又要考慮地方的利益，以調動地方發展經濟壯大財力的積極性；二是合理調節地區之間的財力分配，既要有利于經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付，支持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造等；三是堅持統一政策與分級管理相結合的原則。如劃分稅種既考慮中央與地方的收入分配，又考慮稅收對經濟發展和社會分配的調節作用，還要考慮稅收管理的特點與需要。但需要強調的是，這種財權的適度集中與財力的適度分散，必須依據世情與國情的變化而定，發展的戰略重點與協調需要而定，宏觀調控的重點和目標需求而定。總之，統籌兼顧是貫徹科學發展觀的根本方法，兼顧的要求和關鍵都在適度上。回顧三十年推進財政體制改革的全過程，就是如何統籌兼顧中央與地方、國家與企業、國家與個人的利益分配關系的全過程，就是處理全局與局部、長遠和眼前的利益關系的全過程。其結論是：分散或集中過度，或使中央失去主導地位，失去宏觀調控的能力；或使地方失去積極性，失去辦事的能力。而唯有適度，才能兼顧各種利益，中央有決策調控能力，地方有適應辦事財力。

（四）財政改革必須正確處理改革發展大局與財政承受能力之間的關系

財政改革必須有利于發展生產力、發展經濟、發展財政。一句話，要促進財政蛋糕不斷做大。這既是由財政與經濟的關系所決定的，也是由財力與國家實力相互關系所決定的。財政改革30年來，財政為支持國企改革、支持投資改革、支持科技教育衛生等改革、支持“三農”和民營經濟發展而進行了一系列改革。由此因改革與建設投入的資金同取得增加財政收入的改革效應勢必發生時間差，加之為熨平經濟周期波動而實施宏觀調控，財政往往要發生短期的擴大支出等，如實施積極財政政策，勢必擴大財政赤字，增加財政平衡的難度。為此，財政改革始終堅持正確處理改革發展大局與財政承受能力之間的關系。譬如，（1）在堅持財政收支平衡方針的同時，實行緊中有活的政策，從保障全局性的需要出發，允許在中央預算中安排一定的赤字，并努力控制赤字數額。（2）如應對亞洲金融危機，確保我國經濟安全持續健康發展，而實施的積極財政政策，從源頭確保財政發展的基礎，并從發展的趨勢上控制赤字的規模。（3）改進赤字彌補方式，改向銀行透支為借款，以后又改為發行用于彌補赤字的債券。（4）把保持財政平衡與深化改革結合起來，促進企業轉換經營機制，提高效益，從而增加財政收入。（5）實行復式預算，使赤字的形成與彌補赤字的資金來源清晰化，有助于動員各方面努力增收節支。（6）適當調整分配政策，開辟新財源。

財政改革既要正確處理改革發展需求與財政承受能力的關系，又要通過不斷推進財政改革盡可能地支持各方面的改革與發展。比如：一是通過改革，為企業經營創造一個良好的外部環境，并引導企業轉換經營機制，提高經濟效益，從而夯實經濟發展與財政改革的根基。二是通過改革，強化征收管理，堵塞收入漏洞，努力增加財政收入。三是通過改革，調整和優化財政支出結構，壓縮行政經費等開支，保證國家重點建設支出，支持農業生產支出、教育科學支出等事關國家發展大局和發展重點的開支。四是通過改革，拓寬理財領域，適當舉借內外債，合理調度社會資金的流向，使之運用到國家重點建設項目和急需發展的產業上來，緩解國家預算緊張的狀況。五是通過改革，支持科教文衛事業發展，特別在促進科技創新體系、社會保障體系中發揮了重大作用。

（五）財政改革必須堅持整體設計、逐步推進與外部配套相結合的原則

改革是沒有既定模式、沒有平坦大道、沒有現成答案的。因此，必須審時度勢、權衡利弊、漸行推進。為此，既要有整體設計方案，又要有逐步階段推進，同時還要與外部改革相配套。以分稅制財政體制改革為例，分稅制改革既要借鑒國外經驗，又要從我國實際出發。在明確改革目標的基礎上，辦法力求規范化。但必須抓住重點，分步實施，逐步完善。國家針對收入流失比較嚴重的狀況，通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞，保證財政收入的合理增長；優先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規范；作為過渡辦法，現行的補助、上解和有些結算事項繼續按原體制運轉；中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調整也宜逐步進行。總之，通過漸進式改革先把分稅制基本框架建立起來，然后在實行中逐步完善。

改革是一項復雜的系統工程。各項改革是相互聯系的，單項突進往往難以奏效，必須綜合配套進行。從以往改革情況看，由于財政體制改革在整個經濟體制改革中處于重要地位，它與其他各項改革配套進行尤為重要。可以說國家財力在一定程度上制約著其他方面改革的步伐，超越國家財力可能而進行的改革也是難以成功的。各項體制改革的進行要求財政體制與之相配套，這些改革的效益最終要反映到財政上來。因此，財政體制改革既不能超前，也不能滯后，應在積極推進自身改革的同時，主動地搞好與其他各項體制改革的配套，形成合力，以提高改革的綜合效應。

財政改革30年的歷程證明，成就的取得來之不易，許多深層次矛盾與問題的解決，仍然有賴于改革的不斷深化。十七大以后，中國財政體制改革要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系；科學界定財政職責與職能，建立并完善公共財政的支出體系和收入體系，構建公共財政的宏觀調控體系和建立科學規范的公共財政管理體系；同時，深化預算制度改革，強化預算管理和監督，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入；還要完善省以下財政體制，進一步深化制度創新、深化民生財政政策改革。實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，以人為本的民生財政或以統籌兼顧為方針的公平財政，或以協調發展為關鍵的和諧財政，使公共財政向民生傾斜，向公平傾斜，向和諧傾斜，促進國民經濟持續、快速、健康地又好又快發展。

（作者單位：財政部）