二審《食品安全法》

“我國行政立法當中一個重大的問題是監管主體的定位模糊不明確，食品安全法也存在這樣的問題”，6月4日，國家食品監管局“食品安全法”課題組負責人、汕頭大學法學院教授杜鋼建向記者表示，監管體系能否明晰是食品安全立法的一個重要問題。

今年3月，對于去年底進行了一審的《食品安全法》，吳邦國委員長提出，這部法律與人民群眾利益密切相關，應向社會全文公布法律草案，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見，進一步拓展公民的參與。

4月20日，全國人大正式開始就食品安全法草案征求意見。據統計，截止到5月20日18時，共收到各方面意見11327件。

法工委有關負責人表示，這次意見征求引發了廣泛的參與，基本上全國各省、自治區、直轄市都有人發表意見。而且很多意見專業性很強，來自于各類食品企業、食品行業從業人員以及農業、衛生、食品安全領域的專家學者所提意見約占意見總數的33％。

這位負責人表示，在研究吸收各方意見的基礎上，《食品安全法》草案將提請全國人大常委會會議再次審議。

許多法學家期待該法能夠成為一個模范法典。他們期待能夠在這次立法中，考慮或納入中國整個食品安全管理系統的機構、體制改革、職能轉變、分權制衡等前瞻制定規定。

統一監管機構

從公開征求意見的結果看，呼吁明確統一監管主體成為建議聚焦點。

鑒于目前職責不清和權責不明是現行食品安全監管中存在的最突出的問題，多數專家期待《食品安全法》在此領域能夠破題。但從目前公布草案看，此問題未能解決。

“食品安全分段監管制度存在很大問題”，中國政法大學法學院副教授、法治政府咨詢中心副主任解志勇對記者表示，目前草案對此解決上還存在缺失。

從目前草案第八章“監督管理”規定來看，整個食品監管工作被劃分為生產、流通、餐飲消費三段，仍然分別由不同的主管部門進行監管。即第六十七條規定“縣級以上地方人民政府組織本級食品生產、流通、餐飲服務監督管理部門。”

解志勇分析認為，如果不對各階段監管部門的職權范圍做明確界定，這樣就很可能出現監管職能范圍的灰色地帶或是重疊以及責任不清的問題。權責不清，一旦發生食品安全問題，各部門間就容易出現相互推諉的現象。

“草案設立的監管體制仍然過于籠統，表述不清，這必然會給以后的執法主體帶來不必要的麻煩。”河北侯鳳梅律師事務所律師趙穎鋒上報給河北省人大專業委員會建議中，也有相同建議。

來自企業界的反應也與此相同。多個企業向記者表示，各監管主體的職責不清，重復管理，造成人力、財力的浪費，同時也增加了被管理者的負擔。對于一些效益好的食品企業，往往多個監管部門重復檢查，就增加了企業負擔。

實際上，在《食品安全法》之前擬定的過程中，法定化統一監管體系一直也是眾多法學家建議的重點，但為什么現在呈現的草案中并沒有出現這一規定？

“一是利益調整阻力，二是法律是否直接規定體制結構還有待爭議。”一位參與起草該法的專家表示，有觀點認為該法作為食品安全領域的基本法，由于目前行政管理體制改革還未到位，不宜直接規定體制、機構等行政管理改革方面的內容。

“把監管機構的基本職能通過《食品安全法》實現法定化，應該是我國國家行政立法的一個發展趨勢。”杜鋼建教授從行政法治角度表示，監管體系應該在法律上得到明確。

杜鋼建表示，我國過去行政立法在監管主體上的定位不明確，甚至職能含糊，是一個長期以來的重要問題，“這正是我們各個領域當中有關的行政監管方面在行政法律法規存在的相當突出的一個問題。”

有人提出，《食品安全法》草案應當明確一個部門為食品監管主體，并明確其監管責任，做到權責統一。而如果統一，到底是把現有分散在各個部門的監管職能綜合到其中一個部門，還是另設統一監管機構？對此，專家們提出各自建議。

“在當前行政管理體制改革難以突破的情況下，建議參考英國的食品安全監管模式。”解志勇稱，即在分段管理的基礎上，再明確一個專門的食品安全監管機構，由其獨立地、全權負責國家的食品安全全過程監管工作，做到權責統一。

作為《食品安全法》起草咨詢的重要研究機構、國務院發展研究中心“中國食品安全戰略研究”項目組提交的報告中提出，“應該給食品安全監管體制的完善留下空間，對國務院最高決策層的協調功能進行一些粗線條規定，明確不同地區之間的協調機制，明確部門分工基本方向。”

聯系到今年3月出臺的國務院機構改革方案，“大衛生部”的基本框架是把國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理，并明確由衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任，相應對食品安全監管隊伍進行整合。

這里面似乎暗含著由衛生部門統管食品監管的內容，然而，是否把衛生部門定位于食品安全的“統一監管機構”，還有待于6月出臺的大衛生部的“三定”方案。

無論是由哪個機構統一監管，法學家們都希望通過制定《食品安全法》的契機，把機構設置和改革賦予法定化意義，以保證其合法性。

可以預見的是，如果實施“大衛生”建制，將可能會與分段監管模式出現不能銜接的問題。

法律間的銜接

除監管體系外，該法如何與現有相關法律銜接，也是《食品安全法》草案沒有處理好的問題。

食品安全是一個非常系統的科學體系，從食品原料的采購、運輸、儲藏、加工、投放市場直至進入消費者的餐桌是一個不可分割的鏈條。

最近，杜鋼建所在的汕頭大學法學院對該草案提出了的十點專業意見。其中有一條就是，《食品安全法》中規定的監管“食品”內容，應該包括用于食品的物質和飼料。

他們所提交的意見報告中分析，對飼料的監管是從農場到餐桌這個食品鏈中必須予以關注的內容。歐盟的瘋牛病和二惡英事件的教訓我們應該吸取。對于動物源性的食品，飼料才是其最初的源頭。所以要對飼料，包括飼料中的添加劑進行管理，才能真正從源頭上實現食品安全的監管。

而如果把飼料等也納入其中，就會產生與《農產品質量安全法》銜接問題。

廣西大學法學院提交給全國人大的建議中表示，草案中規定的食用農產品質量安全標準與《農產品質量安全法》規定的農產品質量安全標準之間可能難以契合。

“這樣的規定，難以真正保證食品‘從農田到餐桌’全過程安全監控。”廣西大學法學院龍晟博士稱。

另外，草案中規定的“經營病死或死因不明的動物和動物產品、生產經營未經檢疫或檢疫不合格的肉類”內容，在《動物防疫法》已做出了明確的規定。但二者處罰幅度不一致，處罰主體也不同。

此外，《食品安全法》與現行《食品衛生法》的關系是什么，也還沒有明確的說法。

有人認為，相比《食品衛生法》，草案對食品營養、衛生的管理規定不夠具體、全面。建議恢復“食品衛生”的概念，并對食品衛生法中確立的食品衛生制度予以保留。

對此，國務院發展研究中心課題組的意見為，“要明確《食品安全法》為《農產品質量安全法》和《產品質量法》等與食品安全相關法律的上位法。”

罰則機制

除法律間的銜接，對于《食品安全法》的法律責任規定，如懲罰機制等問題，懲罰力度以及如何與刑法相銜接等問題，在征求意見中也獲得廣泛的關注。

全國人大法工委公布的意見統計顯示，不少人認為處罰的力度不夠，建議加大對違法行為的懲處力度。但也有人認為，目前食品生產經營行業情況復雜，許多小作坊、小食品店或者小餐飲店的從業人員都是下崗職工或進城謀生的農民工，處罰數額太高，不好操作。

對此，解志勇的觀點是，草案加重了對于經營者的處罰力度，尤其是第九十條規定的懲罰性賠償制度，表明了立法者希望通過重罰方式遏止和阻嚇食品違法的決心，值得充分肯定。

但應清醒看到，各國的立法理論和實踐均表明，“重罰”即加大經濟制裁力度，提高違法、犯罪成本，的確能夠對減少以牟利為目的的違法犯罪發揮重要作用，但作用是有限的。

另外，更細節的法理層面的爭論也展現在征求意見中，如《食品安全法》與刑法的關系問題。

河北侯鳳梅律師事務所律師趙穎鋒認為，《食品安全法》是一部行政管理法，可以就有關行為的刑事處罰做出與刑法的銜接性規定，而不宜對某些行為的犯罪構成要件規定得過于詳細。

從目前草案看，其第九章援引了刑法規定的五組罪名，“但是，目前這種并非真正意義上的附屬刑法的立法模式并不科學。”武漢大學法學院刑法專業博士吳情樹表示。

吳情樹建議，立法機關可以考慮在《食品安全法》中直接規定真正意義上的附屬刑法，即直接規定相關犯罪的罪狀和法定刑。這種直接規定附屬刑法的立法模式，可以消除有關部門法與刑法典之間的矛盾。