國外農險面面觀

1956年，聯合國糧農組織在曼谷召開了一個關于農作物與家畜保險的專業會議，會議強調了農業保險對發展中國家的農業、農村發展和農民生活改善方面的重要意義，并希望發展中國家積極建立農業保險制度。此后，在20世紀60年代和70年代，一些發展中國家陸續開始試驗農業保險。

由于發展中國家農業經濟占主導地位，農業生產條件差，農業保險的發展相對較為緩慢。

發展中國家農業保險的基本特點是：

一是保險險種少，涉及范圍小。各國都是在小范圍里進行少量險種的試點，所開辦的險種也是根據政府農業政策的重點，選擇在農業生產中占比重大的農作物進行保險，如印度主要是小麥保險和少量的水稻、棉花和牲畜保險。

二是保險責任范圍較窄。這些國家對農業保險的責任范圍均有一定的限制，一般不承擔“一切險”，只有政府開辦或有政府財政支持作后盾的保險公司才有能力承保“一切險”。如孟加拉國、巴基斯坦和泰國對農作物保險只負責氣象災害，不保病蟲害。

三是保險組織形式主要是聯合共保或政府機構參與。如印度以綜合保險公司為主，與邦、區級的銀行進行聯合共保；孟加拉國是以綜合保險公司為主，與農業合作社合辦。斯里蘭卡的農業保險理事會，為農業部所屬政府機構。

四是保險實施方式主要是強制保險方式。如斯里蘭卡對水稻實行強制保險；印度、菲律賓、泰國要求所有從政府農貸機構或別的商業銀行得到短期貸款的農戶必須參加保險，保額以貸款額為限，保費直接從貸款中扣除，賠款往往也直接支付給放貸機構。

菲律賓：跨部門推進發展

1978年，菲律賓政府開展了以增加水稻生產為主的農業技術革新計劃，總統任命農業部部長、勞動就業部部長、土改部部長、國防部部長、預算管理部部長、土地銀行行長和保險界代表組成跨部門委員會，研究推出農業保險計劃并成立了專門的農業保險經辦機構——農作物保險公司（以下稱“PCIC”）。

PCIC董事會由下列人員組成：主席（由菲總統任命）、副主席（由PCIC總經理兼任），成員有農業部部長、勞動就業部部長、土改部部長、國防部部長、預算管理部部長、土地銀行行長、私營保險代表。PCIC在全國12個省級行政單位下設12個地區機構，每個地區機構下設四個處室：展業處、理賠處、財會處、辦公室。地區機構享有高度的自主權，負責根據總公司方針政策決定展業及理賠事宜。

PCIC的職能是開展農作物保險和大牲畜保險，但農作物保險由PCIC主辦，牲畜保險則由PCIC和26家私營非壽險公司組成的集團共同開辦，并向國際再保險人分保。農業保險計劃開始只承保水稻，一年后擴大到玉米。保障風險為一切險，包括臺風、洪水、干旱、火山噴發、所有病蟲害，但疏忽損失除外。政府對保費給予補貼，補貼保費分別由政府和貸款機構承擔。

PCIC設有三種準備金：待收保險費準備金（從現有保單所付保費中提取）、賠款準備金和總準備金。賠款準備金是為應付日常賠款而設立的準備金。總準備金是為應付大災而設立的準備金，總準備金從業務經營結余中提取。再保險僅適用于水稻保險，目前的再保險形式是保額的13％—25％。分出的再保險業務分布在世界各地。

泰國：三大機構聯合經營

泰國農業保險起步較晚，1978年，一項外國農業援助計劃和一家私人保險公司第一次向農民提供農作物保險時，泰國才著手農業保險業務的開發。由國家銀行、農業推廣開發部和農業保險三大機構聯合經營農作物保險。

國家銀行通過扣除給農民貸款的固定數額，以收取保險費，農業推廣開發部選擇投保農民和給農民提供農作物種植技術，農業保險聯營機構下設31個保險公司和2個再保險公司從事農作物保險業務。

印度：申請貸款強制保險

1961年，印度開始在旁遮普省試辦小麥、棉花、甘蔗保險，承保一切險責任，但發展緩慢。1972年9月，印度政府決定由政府直接組織和試辦農業保險，業務由全國性國營保險機構印度綜合保險公司負責，農業保險賠償責任由印度綜合保險公司承擔75％，邦政府承擔25％。

該保險的估產、收費、理賠等經營管理費由國家支付。農作物保險的保障水平是正常產量的75％，并有25％的免賠額，這種保險是自愿的，但對于申請農業貸款的農民是強制的。保險期間若發生災害損失，保險公司理賠時將賠款直接付給貸款機構，因此這部分業務實際上是農業信用保險。這對農業金融機構發放農業貸款是一個很實際的支持。

印度綜合保險公司試辦的農作物保險起初是按農戶確定的產量進行災后賠付。但很快發現這種自愿投保的農作物保險成本太高，而且道德風險也無法防范，因此很難推廣；后來推行了一種“地區辦法”，農作物的產量是分地區進行試驗收割評定出來的，而不必考慮每個農戶是不是都能按照正常方法去種植。也就是說，不要求評定每個農戶的產量，因而可以避免道德危險，同時降低了管理費用。

日本：政府強力支持增加吸引力

日本農作物保險承保面積達90％多。農業保險已被政府和生產者廣泛地認同，成為一項有效減輕自然災害導致產量波動影響的經濟手段，對于穩定農民收入、合理分派農業資源有著重要的作用。

在特殊的地理位置和氣候條件共同作用下，日本的自然災害發生頻率比較高。這些災害包括風災、旱災、蟲災、病災和夏季低溫。日本很早就有了開辦農業保險的嘗試。1947年，日本將《家畜保險法》、《農業保險法》合并，頒布新的農業保險法《農業災害補償法》，逐步形成依法強制參加農業保險和以合作組織為基本組織形式的農業保險制度。

日本采用的是政府支持下的相互會社模式。政府通過立法對主要的農作物和飼養動物實行法定保險，直接經營農業保險的是保險相互會社，即農業共濟組合。他們不以盈利為目的，強調互助。農業共濟組合組織中的成員是精通農業技術的農戶，是投保人和保險人的統一體，他們對保險組織面臨的風險以及其他投保人自身的風險具有更清楚的認識和評價，有利于進行風險管理和核保理賠，有利于形成相互監督機制，可以有效防止道德危險和逆向選擇。這種組織本身所具有的非盈利性經營目標和成員間的利益制衡機制，有利于降低農業保險的費率成本和信息不對稱程度。

日本農業保險對象包括農作物、家畜、果樹、蔬菜、園藝設施、農機具及建筑物等。

日本的農業保險組織架構分三個層次：村一級的農業共濟組合設立在各個村（鎮、市），只要可保農作物的種植面積超過法定最低限，就自動成為組合的成員。組合負責經營農業保險，與成員簽訂合同，收取保費，評定損失，支付賠款。中層的農業共濟組合聯合會設在各個府（縣），承擔自己轄區內的農業共濟組合保險業務的分保，并對其進行監督和指導。設在農林省的農業共濟再保險特別會計處只接受聯合會的分保，主要經營農業保險的再保險。從而形成了政府領導與農民共濟組合相結合的自上而下的農業保險組織體系。

經過多年發展，農業保險已成為日本最穩定、最持久、覆蓋面最大的農業保護措施。日本有許多寶貴經驗值得借鑒。

一是完善的法律法規是開辦農業保險的基礎條件。農業保險作為一種農業發展和保護制度，對相關法律法規的依賴程度比較高。日本政府在制定和實施農業保險計劃時，是作為政府法令以立法形式出現。日本早在1929年就制定了《牲畜保險法》，1939年又制定了《農業保險法》。1947年頒布的《農業災害補償法》則對農業共濟組合的各方面做了詳細、具體、嚴格的規定，并制定了《農協法》、《農業協同組合法》。

二是必要的財政支持是保證農業保險業務可持續發展的重要前提。為了減少農民保險費用，日本政府對農業保費補貼的比例按費率不同而高低有別，費率越高，補貼越高。費率在2％以下政府補貼50％，費率在2％—4％政府補貼55％，費率在4％以上政府補貼60％。從1975年到1986年，日本政府對農業保險的補貼高達2055億日元。為了降低農業保險經營單位的營運成本與風險，日本政府還對農業保險的經營者提供業務費用補貼，政府承擔共濟組合聯合會的全部費用和農業共濟組合的部分費用。同時提供再保險業務，由都、道、府和縣的共濟組合聯合會和中央政府為市、畸、村的農業共濟組合提供兩級再保險。

三是日本的農業保險，采取強制保險與自愿保險相結合的方式。根據立法規定，一旦某地區建立了互濟組織，所有農作物耕種面積達到預定規模的農戶，即被強制參加農業保險。小規模農作物種植農戶，可以自主選擇，按政府指令種植稻谷、小麥的農戶，不用投保就自動參加了保險。

一定程度的強制性是實現農業保險順暢展業的基本原則。1972年開始的新作物保險計劃，如水果、園藝種植等，盡管改變了強制參保的做法，實行在自愿基礎上參加保險，但同時規定，凡有農業借貸的農業保險標的，即使自愿保險項目也應依法強制投保。

日本通過農業保費的合理化、農民獲利的擴大、收入的穩定來改變農民對強制性農作物保險的保守態度，增強對農民的吸引力。比如日本政府一直根據農作物的保險費率確定一定比率的政府補貼，如水稻是50％—70％，早稻、小麥和大麥是50％—80％；對畜牧業也給予一定的保費補貼，如對承保的牛、馬補貼保費為50％，豬補貼40％。目前，政府用于農業保險的財政支出在農林漁業部總支出中占到7％—17％。

四是先進的農險統計系統是維持農業保險運作效率的關鍵環節。保險金額計算和保險費率厘定是農業保險中公認的技術操作難度最大的兩個問題，如認定不當將直接影響農業保險運作效率。目前，日本已形成了比較完善的農險統計系統，積累了不同風險區長期適用的損失統計資料，采用了先進的保險統計方法，為保額、補貼額的確定、費率的厘定提供了科學依據。日本相關部門每年要按照不同的府，對每一種可保農作物進行收獲量的抽樣調查，以每個區可保農作物平均收獲量確定保額，然后根據過去20年損失資料計算出每個府的標準費率，政府再把所轄全部耕地劃分為若干同類風險區，每個風險區的標準費以政府的標準費率制定，而風險越高的地區，政府補貼的份額越大。

美國：洪水巨災保險

由于洪水的巨災性、頻發性及逆選擇，洪水風險不能僅僅依靠商業保險市場承擔這一觀點在美國取得了廣泛的共識。1968年美國國會通過《國家洪水保險法案》，建立了“美國國家洪水保險計劃”。該國家性計劃包含三個基本方面：向加入該計劃的社區的住宅和商業財產的所有者和承租人提供洪水保險保障；通過風險地圖的繪制，來識別不同地區洪水風險的等級和程度；鼓勵社區實施洪水風險管理和防災防損措施。

管 理

美國《國家洪水保險法案》最早是《住房和城市發展法案》的一部分，因而“美國國家洪水保險計劃”由美國住房和城市發展部管轄和監督，具體由該部門下的聯邦保險管理局管理，而銷售推廣、保單簽發、損失評估和其他活動則外包給一家名叫“電子信息系統聯邦公司”的服務性企業。

隨著1979年聯邦應急管理署的建立，該管理模式被修改。聯邦應急管理署在聯邦政府內承擔應急管理聯絡樞紐的職責。從那以后，聯邦應急管理署開始負責洪水保險計劃的執行，并且發揮保險人的功能。2003年3月以來，聯邦應急管理署隸屬于國土安全部。

運作模式

在美國華盛頓州政府官方網站上，關于洪水保險是這樣告知公眾的：即使居住在距離水邊數英里遠的地方，仍有可能成為洪水的受害者。美國將近四分之一的洪水保險理賠是賠付給風險為低到中等的保戶的。

在生活中，并不需要巨大的水體，甚至不需要一次大暴雨，就可能形成洪水。從破裂的下水管道到緩慢移動的暴雨，都有可能引發洪水。在高風險地帶，房屋在30年的按揭貸款過程中有26％的幾率受到洪水侵害。

美國境內有為數眾多的私人保險公司，他們能為洪災提供由聯邦政府支持的平價洪水保險。這些保險的提供對象是房屋業主、樓層業主、公寓業主和租戶以及商家等。如果所居住的地區洪水風險為低等至中等級別，購買洪水保險一年的花費可能僅略高于100美元。也就是說，平均每天不到30美分的金額就可以保護財產免受洪水災害的襲擊，而每年該災害在美國造成的損失超過20億美元！即使居住的地區屬于洪水風險最高的地帶，保險費用也僅為每年500美元。也許有許多人覺得他們不用買洪水保險，因為他們相信可以依賴聯邦政府災害援助。

然而，水災并非總是能得到聯邦政府的災害援助。即使得到了援助，也通常以貸款的形式提供，需要償還并支付利息。然而洪水保險則會對所有涵蓋項目下的損失予以賠付，并且與貸款不同的是，這些錢不必償還。住宅結構的保險金額最高可達25萬美元，住宅財產可達10萬美元。對于企業來說，房屋結構保險金額最高可達50萬美元，財產可達50萬美元。

在美國，社區加入洪水保險計劃是自愿的，且必須向聯邦保險管理局提出申請。作為加入的先決條件，這些社區必須承諾實施洪水保險計劃所規定的風險管理和防災防損措施。這些風險管理規定包括采取防災減災措施、繪制洪水風險地圖并按風險等級分區、遵守建筑等級標準、繪制洪水保險費率地圖等等。

舉例來說，國家洪水保險計劃要求所有加入的社區在非災害期間，以許可證來規范所有新的或有重大升級的工程，即在標出的泛洪區內，所有的新建筑都必須架高到預期的洪水水位線以上，非住宅建筑還有額外的干燥防洪選擇。現存的遭受破壞的建筑或經過改造的建筑，必須架高或具有防洪功能，達到與新建筑一致的建筑法規的標準。當公眾在申請地方建筑許可時，將會被告知是否處于泛洪區，以及修補或重建建筑需要遵循哪些步驟等。

盡管社區以集體的形式加入洪水保險計劃，但是否購買洪水保單仍取決于社區內投保人個人的自愿。不過，1994年《國家洪水保險改革法案》為了刺激投保率，規定接受過聯邦洪水災害救濟的投保人如果希望未來有資格繼續得到這樣的救濟，則必須投保洪水保險。

在鼓勵泛洪區的社區加入洪水保險計劃的同時，非泛洪區的社區也可以加入洪水保險計劃。事實上，洪水保險計劃支付的賠款，1/4來自洪水災害風險概率中或低等級的地區。

為了保障洪水風險，美國國家洪水保險計劃設計了一種標準保單（根據標的類型的不同，又分為三種格式，即住宅保單、一般財產保單、住宅公用建筑聯合保單）。1977年之前，洪水保險計劃通過一個商業保險公司聯合體“國家洪水保險人聯合體”進行商業化運作。該聯合體通過代理人和經紀人銷售保單。1977年到1983年，聯邦政府直接使用代理人而不通過保險公司銷售保單，為此，聯邦應急管理署在全美國建立了12個區域性辦公室。

1983年起，一項名叫“Write Your Own（WYO）”的制度又使商業保險公司重新參與到標準洪水保單的銷售當中。在該制度下，保險公司以自己的名義簽發保單，負責保單管理和賠案處理，包括損失評估和理賠。但商業保險公司必須將收取的保費上交給美國財政部的“國家洪水保險基金”，發生損失時，由聯邦應急管理署向保險公司支付賠款，保險公司僅收取代理費。

保險公司簽發保單時，最大可保金額、保單條款和費率都必須遵守聯邦應急管理署印制的《洪水保險手冊》。在制度執行過程中，保險公司隨時可以尋求聯邦應急管理署的技術支持，如條款解釋和培訓。

目前有95家保險公司通過WYO制度參與洪水保險計劃，95％的洪水保單都是以這種方式銷售的。剩余的5％仍由聯邦應急管理署通過代理人直接銷售。

洪水保險計劃歸根到底是一項聯邦政府提供保障的制度，無論保單是由聯邦應急管理署直接銷售，還是通過WYO制度銷售，聯邦應急管理署都是賠款的最終承擔者。

2007年4月，洪水保險計劃下有效保單的數量達到了創紀錄的540萬張（1978年為170萬張），參與計劃的社團達到約20300個。

融 資

洪水保險計劃的融資是通過“國家洪水保險基金”進行，資金的來源是保費收入和財政信貸。原則目標上講，應實現保費的自我融資。但根據精算參數制訂的費率，對部分投保人來說是高得難以承擔的。國會為了鼓勵人們投保，提供了保費補貼，目前25％的被保險人享受保費補貼。為了應對保費收入不足以承擔賠款的情況，聯邦應急管理署被授權向財政部申請不超過15億美元的信貸，以保證洪水保險計劃免于破產。在卡特里娜颶風前的10年中，該信貸被申請過4次。原則上，這些信貸必須連本帶息向財政部償還。2005年8月卡特里娜颶風后，聯邦應急管理署被授權申請的信貸額度連續上調，從15億美元增加到2006年3月的208億美元。根據美國精算學會的估計，洪水保險計劃的債務累計已超過170億美元。

（賈 康 劉 薇）