對構建貴州新農村建設財政投入長效機制的思考

黨的十七大報告提出，“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”這是黨中央對統籌城鄉發展基本方略的堅持和發展，是對建立新型工農關系、城鄉關系，健全“三農”工作體制機制提出的新的更高要求，為工業反哺農業、城市支持農村明確了方向和目標，為建設社會主義新農村創造了更有利的環境和機遇。建立健全以工促農、以城帶鄉的長效機制，對于貴州統籌城鄉發展，扎實穩步推進新農村建設，具有十分重大的意義。當前建設貴州新農村，面臨的最大難題就是資金不足。如何構建長效投入機制，有效破解投入難題，是貴州新農村建設迫切需要解決的核心問題。筆者以為，根據現階段貴州農業農村經濟發展需要和資金投入現狀，應充分發揮政府投入的主導作用，著力構建穩定增長、高效運行、密切協作的財政投入長效機制，不斷推動社會主義新農村建設。

一、財政資金在貴州新農村建設中發揮著主導作用

“十五”以來，貴州各級財政部門緊緊圍繞中央和省確定的農業農村工作重點，通過一系列的財稅政策，進一步加大了對農村的投入力度。2001年至2005年，省級財政實際投入的支農(農林水支出)資金分別為3.96億元、4.13億元、4.81億元、6.38億元、8.74億元，年均增長21％。其中2004年增幅達32.64％，2005年又增長37％。進入“十一五”后，為貫徹中央制定的各項“多予、少取、放活”的支農惠農政策，扎實推進社會主義新農村建設，省級財政支農投入繼續保持高速增長。2006年、2007年財政支農預算分別達9.39億元和12.29億元，分別比上年增長67.56％和30.91％，為農村經濟社會發展做出了重要貢獻。

貴州財政資金支農的重點主要體現在：一是鞏固農村稅費改革成果，從根本上減輕農民負擔。從2005年起在全省免征農業稅，實現了農民農業稅“零”負擔。對于各地因免除農業稅形成的財力缺口，中央財政和省級財政又安排專項資金，確保了縣級財力安排不受影響。同時，積極支持10個縣(市、區)開展以鄉鎮機構改革、農村義務教育體制改革、縣鄉財政管理體制改革、化解鄉村債務為主要內容的農村綜合改革試點工作。二是實施“三項補貼”，落實支農惠農政策。2006年僅省級財政安排的良種補貼、糧食直補、農機具購置補貼資金就達1.14億元，通過建立涉農補貼“一折通”制度，完善了補貼辦法，規范了補貼程序。三是大力支持現代農業建設。逐年加大產業化發展專項資金規模，通過對國家級和省級重點龍頭企業給予新產品新技術研發補助、原料基地建沒補助、貸款貼息補助，以及扶持農民專業合作組織等形式，積極推進農業產業化經營。同時圍繞建設生態畜牧業大省、逐步提高畜牧業產值比重的目標。不斷加大投入力度，僅2006年省級財政投入就達近7000萬元，重點支持動物防疫體系建設、品種改良、優質畜產品基地建設等。四是加強農業基礎設施建設和生態環境保護。從2005年起，省級財政每年安排1.5億元專項資金，以“一池三改”為重點，支持建設20萬口沼氣池。通過安排退耕還林、天然林保護、森林生態效益補償等專項資金，確保了國家重點生態建設工程的順利實施。以“三小”水利工程、煙水配套工程、防汛抗旱、病險水庫治理、水土保持等為支持重點，不斷加大省級財政對水利設施建設的專項投入力度，僅2006年就達3億元以上，2007年又新增安排1億元。五是積極支持做好扶貧開發工作。在管好用好中央財政扶貧資金的同時，逐年加大省級財政扶貧配套投入，2007年新增安排1億元，主要用于減少全省絕對貧困人口，推進農業產業化發展。

二、當前貴州財政資金支農過程中存在的主要問題

近年來，貴州農業農村經濟發展呈現良好態勢，取得了顯著成效，得益于財政支農資金的不斷加大，與此同時，我們應清醒地看到貴州財政支農資金還缺乏穩定增長機制，在很大程度上影響著農村經濟發展和農民生活水平提高，影響著新農村建設的扎實穩步推進。

1、財政支農資金總量仍然不夠。貴州財政用于“三農”的支出增加較多，雖然絕對量逐年增加，但占地方財政一般預算支出的比重偏低，同財政收入的增長速度相比仍存在較大差距。2001～2007年間，貴州財政支農支出占全省地方一般預算支出的比例分別為7.26％，8.84％，7.42％，12.5％，10.23％，10.08％和10.99％。客觀地說，這一支農水平并不高，尤其是在新農村建設如火如荼的今天，投入比例并沒有呈現出明顯的上升勢頭，還遠遠不能滿足貴州新農村建設的需要。同時財政支農的有效投入也不高，縣鄉財政往往無力為中央和省市財政支農資金提供配套資金，財政支農資金被擠占挪用的現象突出。

2、財政資金支農渠道分散，難以形成合力。目前政府對農業的投入渠道較多，財政支農資金除由各級財政部門撥付外，縣以上各級農、林、水等主管部門也層層下撥資金到縣級對口部門，有限的資金被分割在眾多的政府部門中。這種體制造成了有關部門之間職責不清，政出多門，多頭管理，不利于統一管理、監督和協調。從而形成資金投入分散的局面，難以形成規模效應，而且資金管理成本過高，還時常出現一個項目多個部門管理的局面。一些地方用同一個項目同時向幾個部門申報投資，出現同一個項目使用幾個條塊資金的情況。

3、財政支農資金使用監督機制落后。財政支農資金應接受財政、審計、紀檢等部門的監督考核，但在實際工作中重資金分配、輕資金管理，項目管理、資金管理和財務管理透明度不高，出現責權劃分不明確，責任落實不到位的現象。這導致農業項目投資存在財務軟約束，資金追蹤反饋力度不夠，缺乏科學的投資預算決策，資金使用存在一定的隨意性與盲目性，預算與決算兩張皮。由于農業項目的管理存在諸多漏洞，監管不嚴，使得很多項目的實施效果不理想。

4、財政支農資金投入結構不盡合理。當前財政支農資金用于農業行政事業單位人員供養及行政開支部分大體占70％左右，而真正用于農業生產的并不多，沒有達到支援農村發展的目的。在財政支農建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重很小。在農村和農民投入方面。對一些關系農業和農村發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。對農村社會事業特別是農村文化、醫療、生態環境保護和農民社會保障等方面的投入明顯不足。

上述問題存在的根本原因在于貴州傳統城鄉二元結構體制下形成的城鄉分割、重城輕鄉、重工輕農偏向，以及圍繞這種偏向形成的干部政績考核機制等尚未改變，財政體制改革滯后于統籌城鄉發展和城鄉一體化建設。

三、構建貴州新農村建設財政投入長效機制的基本思路

(一)總體思路

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立和全面落實科學發展觀，認真貫徹黨的十七大關于統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設的戰略部署，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，堅持工業反哺農業、城市支持農村和“多予、少取、放活”的方針，著力推動國民收入分配向“三農”傾斜，大幅度增加對農業和農村投入，形成財政支農資金的穩定來源，著力調整財政支農資金的使用方向，統籌安排支農資金的使用，不斷改進農業投資管理體制，提高財政支農資金使用效益，充分發揮財政資金對農業農村投入的導向作用，建立健全以財政投入為主導的多元化新農村建設長效投入體系與機制，為貴州社會主義新農村建設提供有力的資金支持。

(二)財政支農資金使用原則

一是公益性原則。堅持維護社會公共利益，讓大多數人受益，對于直接服務于農民的項目，如教育、衛生、農田水利設施建設等，應以無償性資金支持為主，對于自身有良好經濟效益的涉農項目，應更多的以有償的周轉性資金予以扶持。二是公開化原則。堅持公開、透明的分配原則，凡使用財政性資金的項目，要向社會公布、公開招標競標，規范程序，避免預算執行的隨意性。三是市場化原則。財政支出向公共服務領域傾斜，向直接關系民生的方面傾斜的同時，要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，特別是支農項目的具體實施中，要嚴格按市場規則辦事。四是安全性原則。要使則政資金真正用于農村社會事業的發展，避免被變相侵占、挪用或截留。

(三)財政支農資金支持重點

應按照建立公共財政體制的要求，加快調整貴州財政支農資金的投入結構和方向，突出支持重點，保證財政支農資金的有效使用。一是要支持農業綜合生產能力建設，用現代物質條件裝備農業、用現代科學技術改造農業、用現代經營形式發展農業，夯實新農村建設的產業基礎。二是要改善農民基本生活條件，進一步落實糧食、良種、農機“三補貼”等政策，加大補貼實施力度，擴大財政補貼規模，調整財政補貼結構。三是要加大農業基礎設施建設投入力度。支持大中型農業基礎設施建設項目、重大農業科技項目、扶貧開發、生態保護和建設、重要的農業公共服務體系等事關農業和農村全面發展的項目，改善農業發展環境。四是要大力發展農村社會事業，實行“兩免一補”推進農村義務教育發展；加快推進新型農村合作醫療制度，加強以農村衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設；加強鄉村文化設施建設；完善五保戶供養、特困戶生活救助、災民救助等社會救助體系，推進農村社會保障事業發展。

四、構建貴州新農村建設財政投入長效機制的對策措施

建設新農村重在機制，貴在長效。從貴州現實情況看，由于總量和體制等原因，財政支農目前仍是其他農業農村支持手段所不可替代的，財政投入將是貴州新農村建設最主要的資金來源。建設貴州新農村，需要財政投入的大力支持和引導，財政投入是貴州新農村建設的必要支撐。因此，我們必須進一步增強責任感和緊迫感，牢固樹立統籌城鄉發展的理念，全面把握農業農村經濟社會發展規律，針對當前存在的突出問題和困難，徹底破除城鄉二元經濟體制的束縛，著力加強公共財政體系建設，加快建立健全公共財政對農業農村穩步增長、效率不斷提高的長效投入機制，堅持以新舉措建設新機制，以新機制促進新發展。

(一)建立健全財政支農資金的穩定增長機制

公共財政支持貴州新農村建設，最直接最現實最根本的，就是要多渠道籌措支農資金，大幅度增加“三農”投入，實現財政支農投入的穩定增長。2008年中央1號文件對建立健全“三農”投入穩定增長機制在思路上和具體政策上都有很大突破。中央出臺了明確的政策措施，要求大幅度增加對農業和農村的投入，逐步提高財政支農支出占總支出的比重，并通過三個“堅持”和三個“明顯高于”來保障目標的實現。三個“堅持”，即“堅持并落實工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，堅持做到縣級以上各級財政每年對農業總投入增長幅度高于其財政經常性收入增長幅度，堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村”。三個“明顯高于”，即“財政支農投入的增量要明顯高于上年，國家固定資產投資用于農村的增量要明顯高于上年，政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年”。我們必須不折不扣貫徹落實中央的投入政策，確保財政支農投入的穩步增長。與此同時，要進一步明晰各級政府的投入責任，要增加各級地方財政支農預算，切實增加對“三農”的投入。對關系全省農業發展的重大項目，省級財政應加大支持力度；區域性中小型農業基礎設施建設、生態環境保護項目，以及受益面較小的農業項目主要由市、縣級財政支持。另外，貴州還應積極爭取中央財政支持。由于貴州農村經濟社會發展的特殊性，貴州必須得到中央財政的大力支持。中央財政對貴州新農村建設投入應實行有別于東部發達省區的照顧政策。這樣，從上到下，各級財政要逐步增加支農投入，從而形成貴州新農村建設穩定的資金來源。

(二)建立健全財政支農資金的使用管理機制

隨著貴州新農村建設步伐加快，大量財政資金將向“三農”傾斜，財政支農資金的規模將越來越大，政策性將越來越強。因此，規范財政支農資金使用管理，提高使用效率尤為重要。一是要把支農資金使用管理作為財政管理的重點。各級財政部門要把財政管理工作的重心向“三農”傾斜，特別是要把建設“效益型財政”、“節約型財政”和“服務型財政”的管理理念延伸到基層財政部門，延伸到農村公共財政的每一個環節。二是要抓緊修訂完善支農資金管理制度。對不適應新形勢的一些制度和辦法要進行清理，對已經出臺的不夠完善、全面的制度和辦法要及時修訂，對缺乏制度管理的資金要盡快制定制度和辦法，做到有章可循。要使各項制度相互銜接，防止相互抵觸和彼此交叉重復。三是要嚴格專項資金管理。執行以標準文本、逐級推薦、專家論證、部門會審、集體決策等為主要內容的項目審批機制，確保項目決策的科學性。要特別注意規范資金分配辦法，杜絕無序申報、重復申報、隨意向上爭取資金的行為，杜絕人情關系因素，利用公式法、因素法等科學合理的方法分配資金。四是要創新資金撥付方式。把國庫集中支付制度向農村拓展和延伸，完善財政支農資金直補、直撥工作機制。凡是建設項目資金，要積極探索通過集中支付制度、政府采購制度、縣級報賬制等直接和集中撥付的方式進行。對直接發放給農民的補貼和補助等資金，盡可能采取“一卡通”的辦法。五是要建立財政支農資金基礎數據分析研究制度。做好財政支農資金基礎數據的搜集、整理和匯總，分析財政支農資金總量增長和結構變化情況以及投資效果，并使之經常化、制度化、規范化。

(三)建立健全財政支農資金的監督檢查機制

建立經常化、制度化和規范化的監督機制，是提高支農資金使用效益的重要保證，也是預防資金使用中腐敗行為的重要屏障。為此，必須切實加強對財政支農資金的監督檢查。一是要把支農資金使用作為監督重點。財政和審計監督要把支農資金使用情況作為監督的重點，并不斷完善監督檢查規程。在財政資金直補、農村勞動力轉移培訓、農機具購置補貼等資金使用和管理中積極推行專家評審、預算聽證、張榜公示、招投標、政府采購等方式。二是要建立多形式多層次的協調溝通機制。財政和審計等有關部門要建立聯系會議制度，提高監督檢查的權威性。要加強溝通協調，實現監督資源共享。三是要注意采取多種方式進行監督和檢查。在加強日常監督檢查的同時，可采取抽查、定期開展專項重點檢查、與有關部門聯合檢查、以及委托中介機構進行檢查等方式，及時發現資金使用的問題及薄弱環節，認真加以整改。四是要建立考評獎懲機制。對效益好的項目要加大支持并給予獎勵，效益差的項目不再安排資金。財政投資評審要把支農項目資金作為評審的重點。要加大財政支農資金違紀違法查處力度。五是要建立財政支農資金信息化平臺和監控網絡。利用信息技術和網絡，加強對支農資金的管理與監督，確保支農資金運行安全。

(四)建立健全財政支農資金的有效整合機制

整合財政支農資金有利于優化配置公共財政資源，加強對農業的支持保護；有利于集中力量，提高資金的使用效率，因此必須探索支農資金整合的機制性體制性措施。一是要制定整合規劃。要圍繞新農村建設的目標和要求，特別是按照主導產業和項目，制定整合財政支農資金的規劃，要充分體現“先易后難、重點突破、分期實施、穩妥推進”的要求，可從各涉農部門內部先整合；從性質趨同的項目和產業先整合；從支農目標接近的資金先整合。二是要實行集中決策。堅持“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功、形成合力”的原則，改變財政支農資金多頭管理、分散決策的做法，發揮政府綜合協調的主導作用，強化一級政府、財政的統籌集中決策，在各級政府之間，部門與部門之間、財政與部門之間、財政部門內部，建立起充分協調、民主集中的決策機制。三是要堅持統籌安排。改變財政支農資金分配使用申報、審批和實施各行其是的混亂狀況，實行支農項目申報、審批和實施的集中統一。要利用縣級這個平臺做好整合工作，縣級政府及財政部門對已確定項目，要會同有關部門統一組織實施、建設、管理和驗收。四是要實行重點突破。堅持“集中財力辦大事”的原則，根據輕重緩急，通過歸并分散的項目和捆綁使用碎化的資金，適當集中財力解決“三農”工作中最基本、最突出、反映最強烈的矛盾和問題。五是要堅持注重實效。提倡全省各地從實際出發，因地制宜，積極探索，自主創新，抓好試點，形成靈活多樣、操作性強、切實有效的整合方式。

(五)建立健全財政投入引導的多元投入機制

貴州新農村建設僅靠財政投人是遠遠不夠的，財政也沒有足夠的財力大包大攬，必須發揮財政的基礎性作用和杠桿作用，四兩撥千斤，引導信貸資金和社會資金投向農村，構建多元化的投融資體制。一是要通過各種方式發展農村信貸。通過稅收優惠和減免的方式，引導商業銀行把一定比例的資金用于農業產業化經營和農村基礎設施建設，遏制目前愈演愈烈的農村資金外流現象。發揮農村信用社金融支農主力軍的作用，扎根農村，以農為本，為農服務。通過提供財政貼息、補助和貸款擔保等方式，支持農村金融市場的信貸交易特別是小額農戶貸款，吸引各金融機構的信貸資金流向農村市場。還要積極探索有利于改善農村金融服務的農村民間金融、合作金融等其他金融業務的發展。二是通過財政補貼的方式吸引社會主體投資農業。財政可以通過稅收、補貼、貼息等方面對投資農業的社會資金給予優惠和獎勵，建立和完善激勵引導機制，進行市場化運作，以吸引工商資本、社會資本、外資等投向農業。這種方式既能發揮財政投入的主導作用，吸引社會投資，引導社會投資方向，又可以避免政府直接投資造成的產權不清、管理不善、效率低下等諸多問題。特別是對于既有一定公益性又直接從事生產經營的建設項目，這種方式優點尤為突出。

(六)建立財權與事權相匹配的財政管理體制

當前貴州各級政府財權與事權不相匹配，特別是縣鄉財政困難，基層政府提供農村公共產品和服務的能力嚴重不足，不僅影響城鄉協調發展，而且影響基層政權穩定，必須采取有力措施加以解決。一是要按照“理順分配關系、合理劃分財權事權和財力向基層傾斜”的原則，進一步調整完善省以下財政體制，使財力在各級政府之間、各區域之間的分布更加科學合理，逐步建立縣鄉財政保障機制和覆蓋城鄉的公共財政制度，為新農村建設提供可靠的財力保障。二是要加大對縣鄉村的財政支持力度，省和市(州、地)兩級財政要逐步加大對基層的轉移支付補助力度，規范專項補助，逐步增加基層財力，確保鄉鎮正常經費支出。三是要堅持重心突出，著力轉變鄉鎮財政職能，完善基層財務管理制度。要積極推行“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革，構建鄉鎮財政服務平臺。在條件成熟的鄉鎮，穩步開展“村財鄉代管村用”的改革試點，使政府財力最大限度地實現既定目標，惠及廣大農民，切實提高使用效益。四是要堅持多管齊下、綜合治理的原則，積極做好鄉村債務的化解。要建立多級政府和財政對鄉村債務化解的聯動機制，認真做好鄉村債權債務的清理核實工作，清除不實債權債務、清理“三角債”，逐步化解已有債務。堅決制止新債發生，鄉鎮政府及村級組織一律不得舉債搞建設，嚴禁將鄉鎮債務分攤或變相轉嫁給農民負擔。

責任編輯：龍 菲