我國政府績效評估發展的回顧與展望

摘要：政府績效評估作為行政管理制度創新和有效管理工具，已越來越受到重視。本文主要是通過系統回顧從中央到地方的指導性規范和突出實踐，歸納近年來發展的動態，指出目前我國政府績效評估尚存在的難點，對今后政府績效評估工作提出新的展望。

關鍵詞：績效評估 績效管理

一、我國近年來政府績效評估工作開展的回顧總結

(一)2004～2005年政府績效評估的“地方先行”引發模式典型化

2004年中央把“建立健全公共產品和服務的監管和績效評估制度”寫進了《國務院工作規則》，國家人事部的中國政府績效評估研究課題組在當年發布了《政府績效評估指標體系》作為考核政府績效的工具，該評估指標體系共分為三層，由職能指標、影響指標和潛力指標3個一級指標、11個二級指標以及33個三級指標構成，以職能指標作為主體評價工具。

2005年溫家寶總理在政府工作報告中提出了“抓緊研究建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系”的要求，北京市于2005年，由北京市委組織部牽頭，市統計局、市發展改革委等18家職能部門共同參與完成的《北京市區縣經濟和社會協調發展績效考核評估體系》正式出臺。北京市為考核黨政領導干部政績，設置了39個考核指標。確立了從經濟、社會發展、資源與環境、行政效果和區縣功能定位差異等五個方面綜合評價各區縣黨政領導班子的行政效能。

地方政府對績效評估也在積極摸索，早在1999年和2002年就分別出現了珠海、南京的“萬人評議政府”活動，直到2004年政府績效評估實踐以試點工作——“地方先行”的形式初步具備了各自典型化的模式發展，受到了學術界普遍關注。

模式一是2004年廈門思明區公共部門績效-評估一“思明”模式，此模式的主要創新在于這是以提高政府能力為中心的內部評價，特點是把評價從任務變為戰略，服務于績效政府的建設；創新評價指標體系，建構一個由“維度——基本指標——修正指標”組成的多維度指標模型；實現績效評估網上操作，應用電子信息幫助業務測評和干部考核。

模式二是2004年青島“目標管理績效考核”——“青島”模式，青島市委、市政府在績效評估模式上創新的是督察模式，把督察工作與目標績效管理相結合，考績與評人相結合，黨委政府抓大事，重考核，將傳統的“決策—執行”改為開放式的“民主決策—督促檢查—考績評人”。

模式三是2005年甘肅“非公有制企業評議政府部門”—“甘肅模式”，甘肅省政府將所轄的14個市(州)政府和39個部門的績效評價完成了報告并向社會發布了結果，從04年的10月，針對甘肅省政府非公有制經濟發展緩慢、落后的情況，省政府委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心組織實施政府績效評估，這一舉措開創了我國第三方評價政府績效的先河，核心就是將評價權交給政策的直接受益者—非公有制企業，組織機構獨立于政府之外。

(二)2006～2007年政府績效評估多層面、多方面探索明顯，重點日益突出

2006年9月，國務院召開全國電視電話會議，部署加快推進政府職能轉變和管理創新工作。溫家寶總理進一步強調指出：“績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度”。“要科學確定政府績效評估的內容和指標體系，實行政府內部考核與公眾評議、專家評價相結合的評估辦法，促進樹立與科學發展觀相適應的政績觀”。“要抓緊開展政府績效評估試點工作，并在總結經驗的基礎上逐步加以推廣”。

2006年7月最終形成的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》是從2004年開始，中央組織部選擇7個省區、27個市州進行試點。2005年5月至7月，選擇內蒙古、浙江、四川三省區的28個縣(市、區)進行試點。8月至9月，又在三省區的8個地級市進行試點。在考核地方黨政領導班子51個，黨政領導干部504名，12117人參加民意調查后于2006年提出。該辦法是主要適用于縣級以上地方黨政領導班子換屆考察、領導班子成員個別提拔任職考察。

2007年，中組部副部長、人事部部長張柏林在部署2007年的工作任務時指出，鼓勵各地積極探索建立政府績效評估制度，重點研究績效評估指標體系、運行機制、結果使用等問題。溫家寶總理在北京召開的廉政工作會議上指出“今年要在全國推行以行政首長為重點對象的行政問責制度，抓緊建立政府績效評估制度”。政府績效評估工作明顯在理念、內容、指標、形式、方法和結果應用等6個方面取得進展：

第一，從政府績效管理理念上看，側重于建立體現科學發展觀和正確政績觀要求的社會公眾有效參與的政府績效評估制度，實現政府管理的經濟、社會全面協調與可持續發展。

第二，從政府績效評估具體內容上看，在經濟、效率、效益(3E)等績效評估標準基礎上，注重績效評估的公民導向。例如，福建安溪開展了政府績效社會評議調查；上海徐匯區進行了政府績效群眾滿意度測評；安徽淮南市面向社會招聘群眾評估員，并建立評估人才庫等。

第三，從政府績效評估指標體系設置上看，增加了節約能源、保護環境等方面的指標；例如2006年，福建省對市、區政府的績效評估增加了資源消耗指數、高新技術產業增加值比重、RD占GDP的比重等反映經濟增長方式轉變和自主創新能力的指標。

第四，從政府績效評估的利用手段上看，加強了政府電子政務、信息化等的績效評價并首次向社會公示征詢意見。例如賽迪顧問股份有限公司、中國信息化績效評估中心(北京化工大學)開展中國政府網站績效評估，得出全國部委類、省、地、縣級政府門戶網站綜合排名，向社會公布并接受監督。

最后，政府績效評估結果應用上看，中央有所創新地首次提出“獎優、治庸和罰劣”的應用指示；提出必須充分發揮“激勵與約束相結合”的績效評估結果導向作用；績效評估結果與行政問責制相結合，使得績效評估結果成為行政問責的一個基本前提。

二、目前我國政府績效評估工作的難點

首先，我國政府績效評估均是在地方層面開始實踐探索，地方與中央的評估指標在統一與協調上存在矛盾。因為我國東西部各地區省、市情不同，無法適用中央現有的績效評估指標體系，評估目標基本上是省委省政府或市委市政府，政府部門目標三者的整合，再將此整合目標設計為具體指標，在此程度上，中央層面缺乏績效評估指標的指導性；同時，區縣級政府的績效評估重點也與省市級不同，如何做到基層政府的有效評估仍值得探究。

其次，政府績效評估方式上主要是內部評價與公眾評議兩種方式，而兩者各有利弊，要解決最優評價問題需要新方法。對于政府績效地方政府仍保留著年度考核的方式，通過上級主管單位、同級單位的打分評定，依據年初各政府部門設置的年度目標進行綜合考量。同時，也并不排斥公眾通過滿意或不滿意評選來進行績效評估。內部評價的優勢在于政府部門上級、同級單位相互了解，評定較容易，缺點存在于指標設置和目標完成都屬于部門自報，內部組織，使得打分難以拉開差距；公眾評議的優缺點正好與內部評價相對。如何才能更好的做到“對上交待，對下負責”，需要將兩者有機結合。

最后，政府各職能部門績效評估的工作目標和評估方式迄今為止不夠明晰。政府職能部門分為對民服務部門和機關服務部門，前者通常被認為是窗口單位，例如公安、環保、國土資源、稅務、執法、衛生等政府部門，直接面向公眾服務，關乎民生，對這些部門的績效評估以設立專門指標的公眾評議為主，公眾對于指標的理解程度還有待商榷。而后者政府機構，例如辦公廳、宣傳部、機關服務中心、紀委監察等黨政部門在評估方式上考慮以實行內部考核為主。在評估方式的選擇上，需要探究的是公眾評議項，針對上述不同政府部門的工作性質，權重系數設置為多少，才能讓這兩類政府機構評估結果達到綜合平衡。

三、對我國政府績效評估的未來展望

(一)進一步擴大公民的有序政治參與，注重反饋意見

績效評估在不斷強化社會評價意見的基礎上，應該讓“人民滿意”，力求以“民主促民生”。首先公民的政治參與要達到兩個目的：一是對政府部門績效評定，二是提出改進意見。尤其應該重視民眾意見的歸納、總結、分類并逐步分解到各政府職能機構，形成整改一評價一再整改的機制。其次公民的有序政治參與應當是不同的社會階層有權利、有秩序地評議政府工作，包括將部分“城市夾心層”的弱勢群體納入評議主體，政府及時調整當年工作重心，引導目標設置合理，切實解決民眾的重要問題和困難問題。

(二)網絡評議的優勢應該逐步延伸至具體政府部門的考核

目前我國信息化手段的政府績效評估在利用上僅限于對政府門戶網站的考核，結果評價按照省、市、區、縣縱向行政區域劃分來進行，隨著績效評估工作今后更為深入地開展，信息化的評估手段可適當延伸至同級政府不同部門的考核，信息化網上評議的優勢在于免去實地號召選民、發送選票、回收選票等實踐困難，避免策略拉票，利用網絡平臺統一域名，實行認證管理，上級政府主管部門、同級部門或是公眾平時與哪些部門接觸頻繁，就參與部門業務的績效評估，具體指明其考核年度中工作優秀或不足之處，并且通過網絡設置不允許其重復評定。

(三)完善績效評估壓力機制，鼓勵先進政府職能單位

政府目標的完成程度(包括首長目標、部門目標、地方政府目標)是進行考核的依據，政府績效評估工作中對于這方面的實踐探索已頗多。而最終結果如何評定公布也是績效評估中的重要環節，最常見的做法仍然是排名，這種結果的公布在長時間內可能引起某些單位長期占據排行榜前面的位次，例如一些與民眾交往較少，不涉及公眾評議的部門，評分就比較高。因此，應當考慮具備同一行政性質的單位，例如綜合執法類，專業技術類，以及黨政管理類部門，設置等級，對于考核年度內進步明顯，事例突出的晉級單位給予表彰獎勵，對于降級單位給予扣分批評，并將這種結果不僅僅是與干部的選拔任用相聯系，也考慮將與下一年度的目標制定、財政預算相掛鉤。

責任編輯：田茂嬴