改革開放以來貴州城鄉二元結構的演變

摘要：改革開放以來。貢州城鄉二元結構經歷了松動、局部突破與總體重新固化、強化、改善四個階段的演變。由于“欠發達、欠開發”的省情，我省改變城鄉二元結構不但存在同全國一樣的諸多體制性障礙，還必須面對由于省情原因而存在的困難和問題。以科學發展觀為指針，制定推進城鄉一體化發展的規劃、增強農村自身發展實力、加快工業化城鎮化進程、積極探索統籌城鄉發展的綜合配套改革，是當前我省改變城鄉二元結構的主要對策。

關鍵詞：貴州；城鄉二元結構；演變；改革

城鄉二元結構是發展中國家普遍存在的一種歷史現象，即發展中國家在現代化進程中現代工業與傳統農業并存的一種經濟結構現象。但我國的城鄉二元結構，不僅僅指經濟方面，而是表現為在整個經濟社會發展格局上，城市為一元、農村為另一元的城鄉分離狀態。建國以后，為了盡快擺脫“一窮二白”的落后面貌，加速現代化進程，我國迅速啟動了趕超型工業化戰略。為了籌集工業發展所需的資金積累，對工業和農業發展采取了不同的發展政策，并通過以戶籍制度為核心的一系列制度安排，把整個社會分割為城市和農村、市民和農民來區別對待。城鄉二元結構，造成了我國在現代化進程中城鄉之間經濟社會發展的明顯差距。是我國所謂“三農”問題的根源。

我省同全國一樣，解放以后，通過計劃經濟和運用行政手段，集中力量發展工業和城市，形成了城鄉二元結構。而且由于自然、歷史等原因，貴州城鄉二元結構的特征更為突出，城鄉發展差距更大。改革開放以來，隨著家庭承包經營制等農村各項改革的不斷深入，我省城鄉二元結構有所改變，但由于長期受工農分割、城鄉分割的二元結構以及“欠發達、欠開發”省情等因素的制約。城鄉經濟社會發展及居民的生活水平差距總體上仍然呈擴大趨勢。因此，不斷深化農村改革，改變城鄉二元結構，推動城鄉經濟社會協調發展，具有十分重要的意義。

一、改革開放以來貴州城鄉二元結構的演變

十一屆三中全會以來。以家庭承包經營制度的改革為開端。我省逐步改變城鄉二元結構的改革不斷深化。根據三十年來各項改革措施對城鄉二元結構的影響，我省城鄉二元結構經歷了松動、局部突破與總體重新固化、強化、改善四個階段的演變。

(一)松動階段(1978——1984年)

在這一階段。實行家庭承包經營制和廢除人民公社的農村改革，使堅固的城鄉二元結構出現了松動。

我省是全國較早進行家庭承包經營制度改革的省份之一。1978年11月11日，《貴州日報》發表了題為《“定產到組”姓“社”不姓“資”》的報道，充分肯定了關嶺縣頂云公社實行“定產到組”責任制的作法，從而拉開了我省農村家庭承包經營制改革的序幕。黨的十一屆三中全會召開后，中共貴州省委發出了《關于放寬農業政策的指示》，全面推進家庭承包經營制度改革。到1980年年底，全省就有98.1％的生產隊實行了各種形式的家庭承包責任制。

以包干到戶為主要形式的家庭承包經營制的推行，極大地解放了生產力，調動了廣大農民的生產積極性，推動了農業和農村經濟的發展。1980年到1984年的5年間，全省農業總產值年均遞增10.1％，糧食產量年均遞增4％，農民人均純收入年均遞增14.94％，相當部分農民初步解決了溫飽問題，是我省解放以來農村發展形勢最好的時期之一。家庭承包經營制度改革的成功，改變了我省計劃經濟體制下農業和農村經濟發展長期徘徊不前的局面，農民收入增長幅度明顯快于城市居民收入增長，城鄉發展差距縮小，城鄉二元結構開始向著有利于“三農”的方向改變。

隨著家庭承包經營制的推行，以家庭為單位的農村生產經營形式使兼有管理農村行政事務和農民集體生產職能的人民公社制度逐漸失去了存在的必要。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求各地有領導、有步驟地搞好農村政社分開的改革。1984年，我省基本完成了對人民公社體制的改革，取而代之的是各地普遍設立了鄉政府。政社合一的人民公社的廢除，使農民擺脫了對公社體制的依附，自由選擇就業的領域和空間有了可能，向二、三產業流動甚至進城務工開始出現。維護城鄉二元結構的制度約束出現了松動。

(二)局部突破與總體重新固化階段(1985——1992年)

上世紀八十年代中后期，鄉鎮企業異軍突起，并推動了小城鎮建設，農村工業化和城鎮化進程有力地突破了我省在過去計劃經濟體制下形成的城鄉二元發展格局。但從1985年開始，以城市為中心的改革全面啟動，向城市傾斜的利益格局重新恢復，從而固化了原有的城鄉二元結構，打破的“堅冰”重新“封凍”。

鄉鎮企業是繼家庭承包經營制后農村經濟發展的又一次革命。隨著家庭承包經營制的實行，農村經濟發展日益活躍，鄉鎮企業異軍突起。上世紀八十年代中后期，省委、省政府高度重視鄉鎮企業的發展，出臺了一系列有利于鄉鎮企業發展的政策措施，如1984年就作出了《關于大力發展鄉鎮企業若干問題的決定》，鄉鎮企業得以迅猛發展，占工業總產值的比重迅速提高，并形成一定的集聚規模。鄉鎮企業的發展壯大，打破了“城市搞工業、農村搞農業”的城鄉二元經濟格局，吸納了大量農村剩余勞動力，增加了農民收入，縮小了城鄉差別、工農差別。

鄉鎮企業的發展，帶動了小城鎮建設。小城鎮是農村一定區域內的政治、經濟、文化中心，是聯系城市和鄉村的橋梁和紐帶。這一時期，省委、省政府把小城鎮建設作為帶動農村經濟社會發展的大戰略來抓，在全國較早地實施城鎮化戰略，小城鎮建設取得了一定成就，對于加強城鄉聯系，推進城鄉融合發揮了積極作用。

雖然鄉鎮企業的發展和小城鎮建設使我省城鄉二元結構局部有所突破，但這一時期以城市為中心的改革沒有兼顧到農村、農民的利益，城市改革反而把一度松動的城鄉二元結構重新固化。

從1985年開始，我省和全國一樣，改革重心都向城市經濟體制和社會管理方向戰略轉移。為了保證城市改革的順利推進，財政資金和各種資源配置逐步向城市傾斜，集中體現在城市收入分配、社會保障制度改革和國家財稅制度改革等領域。隨著城市導向型改革措施的不斷出臺，城市利益重新得到維護，與農村的差距再次拉大。此階段推動城市經濟社會發展的改革，在一定程度上是以犧牲農民的利益來維護市民的利益，城鄉二元結構的變化越來越不利于農民，城市利益在城鄉二元結構調整中重新占據主導地位。

(三)不斷強化階段(1993——2001年)

1993年我國正式向市場經濟轉軌，隨后，城市和農村在向市場經濟體制轉軌中展開了一系列改革。但是，在城市偏斜性政策慣性作用下，我省城市改革繼續朝著有利于城市居民的方向發展。而農村的各項改革，由于沒有觸及城鄉二元結構的根本，成效不大。更由于市場機制的作用和城市的積聚效應，農村各種生產要素向城市流入，嚴重制約了農業和農村經濟的發展。行政主導型的二元結構和市場主導型的二元結構疊加，致使我省城鄉二元結構不斷強化，農村的發展與城市的差距越來越大，“三農”問題日益突出。

(四)努力改善階段(2002年至今)

黨的十六大年以來，我國經濟社會發展取得了很大的成績，但由于城鄉二元結構沒有得到根本改變，農村發展嚴重滯后于城市，“三農”問題更為嚴峻。在此大背景下，黨中央提出了工農、城鄉關系發展存在“兩個趨向”的判斷，認為我國已進入城鄉統籌發展的階段，改變城鄉二元結構的時機已經成熟。并相繼提出了“全面建設小康社會”、“多予、少取、放活”、“工業反哺農業、城市支持農村”、“全面建設社會主義新農村”等一系列大政方針。從2004年開始，連續五年出臺了五個中央“一號文件”和一系列支農惠農的配套政策措施，農業和農村發展環境出現了重大轉機。同時，在這一階段，農村改革的目標主要指向城鄉二元體制，從制度層面努力打破城鄉二元結構。我省積極貫徹落實中央精神，不斷加大扶貧攻堅力度，積極推進社會主義新農村建設。同時，對過去在計劃經濟體制下形成的城鄉二元稅收、戶籍、就業、教育、醫療、社保等制度，推出了密集的改革舉措，城鄉二元結構的制度基礎發生了深刻的變化，農村經濟社會發展呈現新的景象，城鄉關系有了很大的改善，城鄉二元結構向城鄉一體化發展的轉變出現了歷史性“拐點”。

綜上所述，從20世紀50年代到70年代，我省同全國一樣，走工業和城市優先發展道路，形成了具有中國特色的城鄉二元結構。改革開放后，隨著市場經濟的發展和各項改革的深入，我省城鄉二元結構大致經歷了松動、局部突破與總體重新固化、強化、改善四個階段的演變。從演變的路徑可以看出，城鄉各項改革實踐對二元結構的影響巨大。因此。不斷深化改革，對于打破城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展，具有十分重要的意義。

二、當前貴州改變城鄉二元結構面臨的困難和問題

改變城鄉二元結構，統籌城鄉發展，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，是我國改革開放進入新階段后的一項重要戰略任務。雖然我省在改變城鄉二元結構的改革方面取得了一定成績，但客觀的講，目前包括貴州在內的全國范圍的城鄉二元結構仍未得到很好的解決。之所以如此，除了受生產力發展水平制約外，關鍵還是形成城鄉二元結構諸多體制性障礙尚未完全消除。貴州是我國經濟社會發展相對緩慢的省份，“欠發達、欠開發”省情使我省改變城鄉二元結構除了存在同全國一樣的問題外。還必須面臨由于省情原因而存在的困難和問題。

(一)工業反哺農業、城市支持農村的條件尚未完全具備

改變城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展，是黨中央在全國人均GDP超過1000美元，總體上進入工業反哺農業、城市支持農村的新階段后提出來的。而貴州無論經濟總量還是人均水平，與全國水平相比都有較大的差距。2007年全省國內生產總值僅為全國的1.098％，人均GDP僅為全國的36.5％，全國倒數第一，農民人均純收入僅為全國的57.34％，城鎮化水平比全國低16個百分點，工業化水平比全國滯后10到18年，工業反哺農業、城市支持農村的能力有限。

(二)農業生產條件差，加快經濟發展難

貴州省耕地少，質量差，水利設施缺乏，農村人均基本農田只有0.37畝，占全國平均水平的1/3左右。全省境內每平方公里承載人口超過220人。已高于資源適宜承載量，比全國平均水平多80人以上。石漠化區域已達3.25萬平方公里，占全省總面積的18.44％。農業經營方式落后，抵御自然災害和市場風險的能力十分有限；農民組織化和生產集約化程度低，農業科技推廣體系“線斷、網破、人散”的局面尚未根本好轉，無法為現代農業建設提供有力的技術支撐和科技服務。農村貧困鄉村和貧困人口主要分布在石山區、深山區、邊遠山區、高寒山區、地方病多發區和少數民族聚居區，自然條件惡劣，經濟發展緩慢。這些都是我省發展農業農村經濟、改變城鄉二元結構不得不面臨的問題和難題。

(三)農村貧困面大、貧困程度深，城鄉一體化發展的難度大

新階段有扶貧開發任務的縣(市、區)83個，占全省縣級總數的94.3％，其中，國家扶貧開發工作重點縣50個，占縣級單位總數的56.8％；重點貧困鄉鎮934個，占鄉鎮總數的60.9％，其中最貧困的一類鄉鎮有100個；重點貧困村13973個，占全省行政村總數的54.3％，其中最貧困的一類村5486個。2007年，農民人均純收入只達到2374元，僅占全國平均水平的57.34％，50個國家扶貧開發重點縣農民人均純收入為2056元，絕對值和增幅均低于全省平均水平，一類重點鄉鎮農民純收入中實物收入比重大，貨幣收入少。貧困地區基礎差、底子薄，經濟社會發展嚴重滯后，是農村小康建設中的最大難點。2007年，我省雖然全面建立了農村低保制度，但農村仍有絕對貧困人口239萬、低收入貧困人口439萬，占全國農村絕對貧困人口和低收入人口的比例均在12％以上，占全省鄉村人口的20％左右。

還有相當多的農村貧困群眾住茅草房、簡易房。貧困地區農民生產生活條件還未得到根本改善，脫貧致富難度相當大，初步解決溫飽的貧困人口因災因病等返貧現象十分突出，貧困人口呈現“大進大出”的現象。2000－2006年，全省凈減少絕對貧困人口只有58萬人。

(四)地方財政困難，各項支農投入嚴重不足

貴州省經濟總量小，財政普遍困難，尤其是貧困縣鄉多數屬于“吃飯財政”，靠上級財政轉移支付保運轉，缺乏資金投入農村建設和扶貧開發。由于財政支農投人有限，農民自我發展能力較弱，農村各項建設面臨著較大困難。

(五)農村人口多，勞動力總體素質偏低，培養新型農民的任務重

我省農村人口比重較大，大部分為貧困人口，勞動力素質普遍不高，而且由于農村衛生、教育落后，人口素質提升難。雖然貴州省近年來文化教育和衛生落后的狀況得到進一步的緩解，但由于基礎較差，農村居民文盲、半文盲比重大，邊遠貧困地區、少數民族聚居區缺醫少藥現象仍普遍存在，導致整體人口素質低下，不但嚴重制約我省農村剩余勞動力的有效轉移，而且為推進新農村建設，培養和造就新型農民的任務相當艱巨。

但不容質疑的是，城鄉二元結構的存在，不僅不符合社會主義現代化要走共同富裕道路的基本宗旨，也制約了我省社會經濟的協調發展，影響著現代化的進程，成為貴州經濟社會發展的瓶頸。因此解決城鄉二元結構問題既是一項長期的使命，也是一項迫在眉睫的任務。

四、貴州改變城鄉二元結構的對策思路

城鄉二元結構是目前我國經濟社會發展中諸多矛盾和問題的根源之一，已成為影響中國未來全局發展和實現社會和諧的核心戰略問題，同時由于我國城鄉二元結構具有特殊的形成機理和演變路徑，不僅要加快農村自身的發展來進行破解，還必須通過深化改革探索出新的解決途徑。針對我國城鄉二元結構的特殊現實，黨的十六大首次提出了統籌城鄉發展的戰略決策；黨的十七大則進一步提出要形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。統籌城鄉發展，推進城鄉一體化，這是黨中央貫徹落實科學發展觀、改變城鄉二元結構的重大戰略思路，同時也為我省改變城鄉二元結構指明了方向。

(一)科學制定推進城鄉一體化發展的規劃

政府規劃推動，市場配置資源，這是政府實施發展戰略的一般規律，也是我國推動經濟社會發展的一條基本經驗。推進城鄉一體化發展，規劃是龍頭。一是要科學制定五年經濟社會發展規劃。在這個總攬全局的規劃中要體現統籌城鄉發展的要求，努力推進城鄉在經濟、政治、社會、文化和生態建設等方面的一體化。二是要科學編制新一輪城鄉建設總體規劃。要把城鄉作為一個整體。做好城鄉布局規劃和建設規劃，加強農村基礎設施建設，促進城鎮基礎設施向農村延伸，著力改變農村建設滯后于城鎮的狀況。三是要研究制定統籌城鄉發展的中長期規劃。到目前為止，除了貴陽市制定了一個地區性的城鄉一體化發展規劃之外，我省還沒有專門的統籌全省城鄉發展的中長期規劃，可以借鑒重慶、成都等兄弟省、市的經驗，結合本省實際，科學制定全省統籌城鄉發展的中長期規劃，并使之與相關規劃緊密銜接，以統籌發展的規劃努力促進快城鄉一體化發展的步伐。

(二)努力推進農村經濟社會全面發展

大力加強農村各項建設，努力推進農村經濟社會全面發展，通過不斷增強農村自身發展實力以縮小城鄉差距，這是統籌城鄉發展的一個重要方面。從2004年到2008年，中央連續出臺了五個專門針對“三農”問題的“一號文件”，從這五個“中央一號”文件的主題詞(2004年“一號文件”的主題詞是“促進農民增收”；2005年是“提高農業綜合生產能力”、2006年是“推進社會主義新農村建設”、2007年是“發展現代農業”、2008年是“加強農業基礎”)可以看出，其目的就是要通過大力加強農村的各項建設，改變農村發展長期落后于城市的面貌。統籌我省城鄉發展，我們要切實貫徹落實中央的這五個“一號文件”精神，抓住社會主義新農村建設和新階段扶貧開發的機遇，努力推進貴州農村經濟社會的全面發展。

(三)加快工業化城市化進程，不斷增強以工促農以城帶鄉的能力

由于我省工業化城市化的進程與全國相比有相當大的差距，工業反哺農業、城市支持農村的條件尚未完全具備，以工促農、以城帶鄉的能力有限。因此，加快工業化城市化進程，是我省統籌城鄉發展的一個重要途徑，也是一個十分艱巨的任務。

根據我省“欠發達、欠開發”的省情，加快工業化和城市化進程，壯大反哺農業、支持農村的實力，一是要根據新型工業化要求和貴州實際，使工業化與信息化融為一體。促進勞動密集型產業和高新技術產業共同發展，在推進工業化的同時，保持良好的生態環境，建設資源節約型經濟體系。二是突出重點，集中力量發展我省支柱產業，做大做強一批富有成長性的骨干龍頭企業和名牌產品。三是著力建設綜合實力強、對外關系密切、產業密度高、人口聚居密度大、經濟輻射力強的中心城市，在更高層次、更大范圍優化資源配置。四是努力形成以大城市為核心，以中小城市為紐帶，縣域城鎮為基礎。等級規模協調、職能分工明確。空間布局合理的城市體系，實現大中小城市與農村的產業聯動和功能互補，逐步改變城鄉二元分割體系。同時，通過處理好工農關系、城鄉關系，使農民和農村能夠分享到工業化和城市化的好處，走出一條以工促農、以城帶鄉、城鄉互動、共同發展的路子

(四)積極探索統籌城鄉發展的綜合配套改革

由于我國城鄉二元結構形成的一個主要因素是城鄉二元體制問題，改變城鄉二元結構必須改革城鄉二元體制。統籌城鄉發展，就是要改變城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，因此，對過去在計劃經濟體制下形成的以戶籍制度為核心的一系列分隔城鄉的二元體制進行改革，是統籌城鄉發展的關鍵環節。而且，隨著農村改革的深入，綜合配套改革的問題也越來越突出。黨的十六屆三中全會提出要加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，2007年國家批準重慶、成都為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，目的就是要為統籌城鄉發展積極探索制度途徑，提供制度保障。我省城鄉二元結構突出，工業反哺農業、城市支持農村的任務十分艱巨，從制度層面積極探索統籌城鄉綜合配套改革，推進城鄉一體化，更具現實意義。

責任編輯：李 華