必須強化紀檢監察工作的糾舉功能

改革開放三十年來，我國的紀檢監察工作自恢復重建后，在體制改革、反腐倡廉等方面都取得了很大成績，為了進一步推進理論創新和體制創新，促使權力監督進一步得到科學分解，合理配置，借鑒古今中外的歷史經驗，從當前較為突出存在的問題出發，我們認為：在紀檢監察工作中，尤應重視強化紀檢監察工作中的糾舉功能。

一、強化紀檢監察中糾舉功能的現實考量

(一)糾舉、彈劾是黨章和監察法對紀檢監察機構及其工作人員規定的一個重要職責

糾舉不法，歷來是行政監察機構的責任，這是從體制內監督來說；從體制外監督來說，國外議會實施監督的一個重要手段也是彈劾。可見糾舉、彈劾既是監察部門的重要職責，也是監察、監督的重要手段。

中國共產黨黨章規定：黨的各級紀律檢查委員會要經常“對黨員領導干部行使權力進行監督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件”，“受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權利”。這里雖然沒有明確地使用“糾舉”一詞，但內含著紀檢工作的糾舉責任。監督、檢查是監察、督導的意思，是為了發現問題并進行糾舉、處理。糾舉的違紀、甚至違法問題一是來自紀檢部門進行的維紀檢查，一是來自所受理的黨員控告和申訴。《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》第二十條規定：“對檢舉、控告、申訴中的重要情況和問題，可采取適當的書面形式，及時向黨的有關領導機關、領導同志和有關部門反映。”這一規定的內容。就是要求紀檢工作人員將從告狀中收集到的重要違規不法情況向上級部門糾舉——即“反映”。《中國共產黨黨內監督條例(試行)》提出：黨員在黨內監督方面的責任和權利是：“檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，同消極腐敗現象作斗爭。”承擔著監察責任的紀檢機構和專職人員當然更應該把糾舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事件作為自己的責任。《中華人民共和國行政監察法》第二十九條規定：“監察機關按照下列程序進行檢查：(一)對需要檢查的事項予以立項；(二)制定檢查方案并組織實施；(三)向本級人民政府或者上級監察機關提出檢查情況報告；(四)根據檢查結果，作出監察決定或者提出監察建議。”這一表述也未用糾舉、彈劾一類的詞，但糾舉的意義自在。因為檢查出的問題必須向有處罰權的機構糾舉，如古代的御史向皇帝糾舉。而我國當前的監察機構則是檢查、糾舉、審理、處罰權在一定范圍是合一的，因而似乎糾舉不顯眼，但糾舉的程序仍是有的，何況超出處理權限的問題還是只能向有處罰權的部門“糾舉”——即提出檢查情況報告，提出監察建議。

(二)各級紀檢監察機構應強化糾舉職能。避免成為單純的辦案機關

紀檢監察機構是要辦案的，這決定于它的職責和權限。但紀檢監察機構還有一個十分重要的職責是監察。“監察”，一般詞典對它的解釋是：監督考察；監督檢舉。這就是我們這里所說的檢查、糾舉。檢查是為了給糾舉提供具體材料，因此紀檢監察機構應重視自己的糾舉職能，避免成為單純的辦案機關。

首先，糾舉內容的獲得主要靠群眾的檢舉、控告、申訴，并不能有效解決問題。所謂糾舉內容的獲得主要靠群眾的檢舉、控告、申訴有兩層意思，一是指糾舉主要是人民向紀檢監察機關的檢舉、控訴等，極少或沒有紀檢監察機關向上，或向司法部門糾舉的問題、事件。若是這樣，紀檢監察機關就只盡了護紀的司法職能，未盡其監察職能，這自然是不能有效解決問題。一是指紀檢監察機關糾舉的問題、事件僅來源于人民向紀檢監察機關的檢舉、控訴等，若是這樣，紀檢監察機關糾舉的問題、事件就很有局限性。甚至會遺漏可能發現的重大問題或事件。因為由于覺悟不高，擔心檢舉無效、被報復打擊無安全保障等原因，人民群眾若不是問題、事件直接涉及其自身，甚至是傷害很大。無法回避，一般是不會主動找到紀檢監察部門去檢舉、控訴的。

其次，從當前的現實來看，雖辦理了那么多案件，各黨政機關的綱紀的扶持仍不盡如人意，人治肆橫，法制不振。從中紀委的報告來看，每年全國紀檢監察部門結案都是十多萬，平均每個省結案都在三、四千以上，僅從數字上看，已是不少，但震懾的效果似乎并不顯著。雖然天天在呼喚法制，但仍是人治肆橫，法制不振。顯然這是由于糾舉不到位，并不是不法的手一伸出來就被抓往了，而是被群眾檢舉出來的大致被處理了，而更多的則還在那里我行我素。正因為如此，有些甚至是大案中的要犯，被紀檢部門收審前多年，實際上己屢有不法行為，但無人糾舉。

再次，派出的紀檢監察干部職能虛化。派出人員往往對所在單位無任何糾舉，有的單位竟然出了大案要案事前也無糾舉。

(三)糾舉、諫諍應是對紀檢監察機構及其工作人員進行考績的一個重要方面

上世紀50年代的“反右擴大化”和“反右傾”時期，從中央到地方的各級紀檢監察機關不僅不可能反對和抵制。而且還充當了積極的執行者。60年代毛澤東同志錯誤地發動“文化大革命”時，中央和地方各級監委除了支持和贊成外，更不可能有任何異議。即使這樣，“中央文革”仍然覺得紀檢監察機關礙事而將其撤銷。十一屆三中全會后中央和地方各級紀委得以重建，但“雙重領導”體制并未突破。盡管我們不斷賦予地方紀委包括加強黨內監督“五項制度”在內的種種權力。然而，卻絕少有人敢于行使這些權力。為什么在上世紀50年代、60年代那種正是展現紀檢監察志士風節的政治社會危機時期，紀檢監察機構沒有出現著名的站出來抗爭的人，反而其它部門倒出了著名的抗爭者呢?，這與中國古代那些礪節的諫臣諍士涌現時的情況很不一樣。這種情況出現的原因在于理論上對于糾舉、諫諍的價值研究不夠，肯定不夠，甚至錯誤地把它作為封建的糟粕揚棄；實踐上糾舉、諫諍未能作為紀檢監察機構及其工作人員進行考績的一個重要標準，以勵其節。

二、糾舉作為一項重要監察制度的理論和歷史考查

(一)糾舉的概念闡釋

糾舉，一般詞典的解釋是：督察舉發。顯然包含有監督、檢查、檢舉、揭發的意思以及報告的某些用法等。所不同的是它更帶有行政職責的色彩。彈劾與糾舉含意大致相同。彈劾，辭海的解釋是：舊指對政府官員違法或失職行為的檢舉。因為兩者意思相同，所以有時糾舉或彈劾又稱糾彈。

對于彈劾的概念，中西方學者的定義有一個明顯的不同。中國學者一般認為，彈劾只是一種控訴，不包括處罰、懲戒或罷免在內。中國學者之所以不將審理包括在彈劾之內，有著很深的歷史淵源。我國學者一般將我國古代的御史向君主糾彈某一官吏的不端或不法行為稱之為彈劾，而古代的這種御史的糾彈是不包括懲處的，因為這種糾彈是否采納或進行懲處完全取決于君主的意志。在這種傳統意識的影響下，我國學者一般只是將提出彈劾包括在彈劾程序之中，而將審理程序排除在外。西方學者一般認為，提出彈劾和審理彈劾是彈劾程序不可缺少的兩部分。《英國百科全書》將彈劾定義為：一種為追究犯罪的議會司法程序，在這程序中，貧民院是控訴者，貴族院是法官。基于西方法律思想和彈劾實踐的影響，我國臺灣地區的學者有將彈劾進行廣義解釋的趨勢。張寒劍等在《中華民國監察院之研究》一書中認為：“彈劾權者，乃監察機關或民意機關，為典正法度。維持官紀，對違法或失職之公務員依法向有權管轄機關舉控，使負公法責任，而做效尤及來茲之權力也”。林紀東說：“彈劾，謂監察院對于中央及地方公務人員之違法失職者，敘明其事實理由，向掌管罷免或懲戒機關提出，予以罷免或懲戒，以維護國家與人民利益，而去官邪之制度也”。

雖然他們沒明確指出應該將審理程序包括在彈劾程序之內，但他們強調了罷免、懲戒等實際效果，而這些實際效果的取得顯然只有在審理程序之后才能得出的結論。也就是說，他們是認為彈劾包含著彈劾的提出和審理兩方面。從以上對彈劾概念的定義和闡釋，結合我國實際，可概括出以下三點結論：

一、彈劫、糾舉在中國古代是同一意義的監察用詞，今人把西方議會用以表達行政檢舉、控訴、糾察等相似意思的那個單詞僅譯作彈勃一詞。

二、提出彈劾和審理彈劾、懲戒是一個不可或缺完整程序。這一點其實中外是一樣的。但西方認為，整個程序應由彈劾機構完成，如議會。為保證公正，規定由下院彈劾，上院審理。而中國古代的彈劾則是不包括懲處的。

三、我國現在的行政監察機構是擁有一定的彈劾、審理、懲戒權的。但這種紀檢監察機關的準司法權僅限于黨紀政紀方面。而彈劾主要是受理彈劾(檢舉、控告)，并將了解到的重要情況向上級報告(糾舉)或將將超越權限的問題、案件轉達其它機關處理(實際即是向相關懲戒機關糾舉)。

(二)糾舉一中外歷史上的一種重要監察手段

糾舉，是中國古代的監察制度的一大特色；是受到高度肯定和經受住幾千年實踐檢驗的有效制度。從政治學的角度來說，這是封建國家的一種自我調節和監控的機制，它對于維持封建國家機器的正常運轉。維持封建地主階級統治的長治久安，具有非常重要的作用。糾舉被視為糾察官邪、肅正綱紀、彈糾內外、肅清風俗必要制度。

晉人劉勰在《文心雕龍》中說，秦漢設彈劾制，是為了“辟禮門以懸規，標義路以植矩”，使“逾墻者折肱，捷徑者減跡”，以做到“理有典刑，辭有風軌，摁有法家之裁，秉有儒家之文”。此乃“直文之舉也”。又說“案劾之奏，所以明憲清國”。由于彈劾對于封建國家長治久安有如此重大意義，因此，彈劾制與御史制伴隨始，為歷代封建王朝所重視和繼承。從糾舉的組織來說，設有專職的機構和官員；從糾舉的對象來說：凡文武百官，內外臣僚，甚至包括皇親貴胃與宦官在內，不論官階高低都可以彈劾；從糾舉的內容來說，則是無所不糾，凡官吏失職、違法犯罪，以至個人思想品德、生活作風、婚姻親事、酗酒失態等，無不在糾彈之列；從糾舉的形式來說，則有露章面劾和封章奏劾等；從糾舉的程序來說，則有提起彈劾，填寫奏狀、進狀、裁決等。總之形成了一套完整的制度。

彈劾制度是西方憲政制度的重要組成部分。其對于糾正治理偏差，抑制腐敗行為，維護權力分立和制衡的政治體制發揮了重要作用。因而，彈劾權也被視為是西方議會“器械庫中最為重型的武器”。

“貝殼彈劾”是西方監察制度中最早的糾舉方式，是由公民直接行使監督權，對全體公民進行監督。“貝殼彈劾”的突出特點就是由公民直接行使監督權。羅馬監察官制度是一種獨立的，國家權力對國家權力監督制度。古羅馬的監察制度和我國的御史制度是極其相似的，密歇根大學的一位教授在其所著的《中國明朝的御史制度》一書中認為，御史制度(censorial system)中的御史(Censorial)一詞來自古羅馬。由此也可窺見糾舉制在其監察體制中的重要性。羅馬監察官制度與“貝殼彈劾”相比，民主的因子似乎大為減少了。但是，其體現的權力對權力進行監督的思想卻是一個巨大進步。

糾舉在近代西方議會彈劾制中大放異彩，使國家真正實現了沒有不受監督、糾舉制約的特權人物。體現了較強的民主精神。議會糾舉的力量和影響很大，是一個震懾力和效力很大的監察手段。

彈劾制度在我國民國時期的憲法中有著明確的規定，在實踐中也曾發生過對李宗仁總統彈劾事件。新中國成立后，我國偉大的設計師鄧小平也指出，有必要建立中國的彈劾制度。特別是在我國幾次監督法的起草過程中，也曾有草案建議將彈劾制度列為我國監督制度的一項重要內容。可見彈勃制度，在我國的制度建設中不管在理論還是實踐上都是有重要意義。當然立法機關的糾舉與紀檢監察部門的糾舉是有差別的，但在本質上是有同一性的。

(三)糾舉的討論

對于監察部門，糾舉職能應是它的主要職能，因為機構以“監察”命名，顧名思義，其首要的職責自然就是發現問題，糾舉問題。其它職能應還在其次。這是中外一律的。國外強調體制外監督，所以重視議會彈劾，又因其早期議會的彈劾為制約英國國王爭到了一定的司法權，故而議會彈劾形成了糾舉與審理、處罰的準司法行為相結合的傳統。當然這一傳統是優良傳統，體現了主權在民的精神，有效制約了最高權力。但它是分權制的變體。中國的傳統是體制內監督，所以重視監察機構的糾舉。我國現階段的紀檢監察部門在事關黨紀政紀的范圍內擁有受理、調查、審理和處理的準司法權，這顯然是受外來監察思想、體制的影響。這是符合時代精神的。但在制度建設上、糾舉的制度條例建設相對較弱；機構設置上，也沒有建立專門的糾舉內設機構和專職的糾舉監察人員等。這與古今中外的監督監察設置也是有不同之處的。以致一提到中國古代的監察人們立刻聯想到的是御史、給事中的糾舉，一提到國外人們立刻聯想到的是議會的彈劾，但一提到我國當前的紀檢監察工作，人們立刻聯想到的則是辦案，似乎不是在監察而是在司法。當然事實上我國紀檢監察部門并未代替司法部門的工作，他們只處理黨政紀律問題。但為什么會形成這樣的錯覺呢?顯然是糾舉職能不突出所致。因此應重視強化糾舉彈劾職能。

糾舉、彈劾一類的文字，現在還有人忌諱使用，認為它帶有封建色彩。但糾舉、彈劾雖帶有歷史色彩，由于歷史已賦予它明確的涵意，能準確表達應有的意思，因此我們還是應在適當的地方直接采用。我們不能老是困在極左的緊箍咒里脫不出身來，不能老是簡單地用“封建”兩字掃蕩掉歷史上包含著無數精華的政治文化。不能因糾舉一類的詞帶有封建色彩，即使很合用也不用。

三、制度構成的初步設想

(一)被糾舉的對象

首先，建議把被糾舉的對象限定為黨政干部，對那些選任類黨政干部，通過行政手段去調整不太合法。其次，應明確人大代表、法官、軍官、離任者及一般事務類公務員等五類人不應被列入被行政糾舉對象。被糾舉對象可以在審理糾舉案的時候進行申訴。但一旦案件審理結束，被糾舉者必須無條件執行，不得拒絕和上訴。

(二)糾舉的主體

一是要有專職的內設機構，二是要有專職糾舉的監察人員及兼職的監察人員。他們不僅要通過告狀的案件去發現需要糾舉的問題，還必須自己通過檢查、調查去發現問題，進行糾舉。

(三)被糾舉行為

應為所有“違法違紀或嚴重失職的行為”。

第一，犯罪行為應該說也是違紀行為，若還未被起訴，監察人員有責任先予糾舉。查實罪行后，應予起訴；

第二，糾舉行為應為失職、失誤類行為；

第三，失職失誤類行為可由文件作一細分，但這種文件應僅限于指導，不屬于強制約束。

第四，是否應該視作糾舉行為，應由糾舉主體認定，而非由某些部門和文件定。

(四)糾舉程序

為了規范糾舉制的運作，各國都有嚴格的程序規定，中國如要建立黨政干部糾舉制，也要有一套科學化、制度化的程序：第一階段，糾舉案的提出。這階段有三點要做，其一。糾舉案提出應是專門授權的人；其二，形成書面的糾舉提案，這種提案一定要形成一種規范格式，載明糾舉對象、糾舉主體、糾舉事由等；其三，把糾舉案提交給紀監委或相關政府領導班子或黨委。第二階段，對糾舉案的審議。第三階段，對糾舉案的審理。這階段應明確三點：糾舉案的審理應嚴肅。比如審理糾舉案先應有預告，要經過一段時間的思考準備。不能臨時動議。比如審理過程中要認真聽證，允許雙方充分申辯。又比如在初審后應進一步取證、調查、驗證，不能簡單表決等。

(五)糾舉案的審議結果

第一，是“無罪續任”之判決。即經審議，發現被糾舉理由不充分或不真實，則宣判其無罪并可續任原職。

第二，“是去職加刑罰”。即審議機構確定被糾舉對象有犯罪行為，于是先免其職，后移交普通法院或特別法院裁決予以刑事懲罰。

第三，是“單一去職”。即審議機構確認其不適合擔任原職，故免其職，而對其刑事處分則因為某些規定限制而放棄追究。

責任編輯：龍 菲