構建我國財政支出績效評價體系的建議

財政支出管理是財政管理的一個重要內容，近年來所進行的一系列財政改革，基本上也是以加強財政支出管理為出發點和核心，其根本目的就是要建立起“規范、安全、高效”的財政支出管理機制。但是長期以來，我國財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向。人們普遍認為，財政的主要任務就是要最大程度地滿足各部門的資金需要，為經濟建設籌集和投入更大規模的資金，以保證經濟發展的速度，而對財政支出的效益不夠重視。因此，提高財政資金使用效益，探索科學、合理并行之有效的評價方法、評價指標和評價標準，建立財政支出績效評價體系是擺在我們面前的一個重要課題。

一、財政支出績效評價的探索與實踐

2000年以來，我國逐漸引入國外財政資金績效考評制度，經過7年的深入研究和積極試點，取得了顯著成績。2000年財政部專門成立課題組開始探索我國財政資金績效考評工作。廣東、上海、浙江、福建及北京等省市也積極參與探索財政資金績效考評工作。2001，湖北省財政廳根據財政部的統一部署，率先在該省恩施土家族苗族自治州選擇了5個行政事業單位，進行了績效評價試點工作。2002年，湖北省又在全省范圍內進行了擴大試點，湖南、河北等地也進行了小規模試點，通過試點摸索出了一些經驗，取得了初步成效。2003年財政部發布了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》，并從中央教科文部門財政專項資金中選擇了有代表性的7個項目進行績效考評試點。部分省市也積極出臺了地方財政資金績效考評管理辦法，逐步開展試點工作。2005年5月，財政部出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》，為全國財政資金績效考評工作提供了統一的指導性文件，標志著我國財政支出績效考評工作邁上了新臺階。

二、財政支出績效評價工作存在的問題

（一）財政支出效益評價法律保障不夠

財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到必要的立法支持，才能形成強制化、制度化、經常化。而我國這項工作是由財政部門推動，尚在起步階段，目前規范這項工作的只是財政部制定的部門規范性文件，對指導全國開展財政支出績效評價進行了有益的嘗試，但是由于績效評價需要各部門、各項目建設單位統一組織、分級實施、密切配合，部門文件尚缺乏有效的約束力，法律層次較低，而且缺少配套文件，一定程度上影響了這項工作的開展力度。

（二）缺乏科學的指標體系

扎實開展財政支出績效評價，前提是設置科學合理的評價指標體系，這個指標體系既要有通用指標，還有特性指標，既要有定量指標，又要有定性指標，否則，難以得出科學的評價結論。目前，由于歷史資料的積累不足和“家底”不清等原因，評價指標體系更多的是側重財務評價，缺少全方位的評價，沒有根據行業和業務特點建立起較完備的評價指標體系，一定程度上制約了支出績效評價工作的開展。

（三）財政支出績效評價結果運用乏力

由于財政支出績效評價工作體系不健全，缺乏法律規范，財政支出績效評價結果大多是作為各有關部門項目建設檔案保存，或作為有關部門加強管理的借鑒或參考，對于財政資金支出中的成績、問題與相關責任，對項目執行過程中的各個環節責任人并沒有任何直接約束，不僅可能使財政支出績效評價工作流于形式，而且可能會影響財政支出績效評價工作的權威性，制約著財政指出績效評價工作的深入開展。

三、構建我國財政支出績效評價體系的建議

（一）確定績效評價的領導、組織實施主體

從我國開展績效評價工作的實踐來看，財政支出績效評價像西方政治體制下由立法機關組織實施和保障實施有一定難度，建議目前應主要由財政部門組織實施財政支出績效評價，在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構，對全財政支出績效評價工作實施統一管理。同時基層單位、主管部門也可以作為評價主體參與評價工作。

(二)確定各部門在績效評價工作中的職責

各部門只有明確職責，分工合作，才能順利開展績效評價工作。財政部門、預算部門、項目單位要有不同的職責分工、責任明確，保證評價工作不流于形式以及評價的效果和質量。

（三）建立績效評價的指標體系

建立一個完整、可靠的績效評價體系的關鍵是如何確定評價指標。從我國的工作實踐來看，建立財政支出績效評價指標時，不可能像企業績效評價那樣，建立一個統一的放之四海皆可用的指標體系。我國在建立績效評價指標體系時，需要考慮建立不同層次的指標體系，可以根據財政支出績效評價工作的主體和客體不同將指標體系分為四個層次，即財政支出項目評價指標、單位財政支出績效評價指標、部門財政支出績效評價指標和財政支出綜合績效評價指標。績效評價指標的建立是一項重要的工程，指標會因部門而異，因單位而異，需要建立一個系統的、龐大的指標庫。評價指標的確定是建立績效評價體系的重點和難點。

（四）建立評價結果應用機制

財政支出績效評價工作結果的運用是判斷財政支出績效評價工作能否取得成效的主要依據，也是保證該項工作持續、深入發展的基本前提。在西方國家，基本上都建立一個可以把績效評價滲入宏觀管理環境的制度。如美國，績效評價的結果與各部門和單位的管理責任、年度預算緊密結合起來，加強責任的落實，提高政府支出效益和工作效率。在《政府績效及結果法案》中明確，年度績效報告是對管理者、決策者和公眾的一種反饋，是對原先績效計劃目標的驗證，并要求對未完成目標進行解釋等。而在我國的實踐中，評價結果缺乏明確、具體的應用，反過來影響了績效評價工作的較好開展。目前，從結果的應用看，可以考慮從與預算資源的分配的結合以及部門管理責任制的落實等方面入手，逐步建立評價結果的應用機制。同時要建立健全有關法律規范，對項目具體執行行為和各有關責任人實施有效監督和制約。

（五）分階段、分步驟開展財政支出績效評價工作

考慮財政支出績效評價工作的復雜性，我國財政支出評價工作應參照試點的經驗，本著先易后難，分步實施的方針來進行。一是要研究財政支出績效評價理論與實踐的發展方向，及時掌握各地的先進經驗和工作方法。二是先試點，后推開。可以先從重點部門和重點項目中選擇有代表性的項目進行評價，在總結試點工作經驗基礎上，擴大試點范圍，進而全面推開。

（作者單位：河北大學管理學院MPA研究生、承德市財政局）