中國足球協會的改革需要公民社會參與

摘要：中國足協與國家體育總局足球運動管理中心是“兩塊牌子、一套班子”，行政機關與行業組織合二為一，是政府行政權力的延伸，造成了職能僵化和權力濫用，必須深化改革。隨著公民社會的興起，中國足球協會的改革和公民社會的參與形成了相互依存的關系。一方面中國足球協會的性質和目前的“亂作為”需要公民社會的參與，實現足協公共決策和公共服務的優化；另一方面公民社會參與有利于遏制中國足球協會公權力專斷，實現公民社會參與下的中國足球協會職能的不斷轉變、服務體系的不斷完善、服務方式的不斷創新、社會組織的不斷健全。

關鍵詞：足協改革；公民社會；中國足協；公民參與

中圖分類號：G812.3文獻標識碼：A文章編號：1006-7116(2008)11-0004-04

Reform of China Football Association and participation of the citizen society

ZHANG Jian-min，LIN Jin-yang

（Department of Physical Education，Central South University，Changsha 410083，China）

Abstract: China Football Association (CFA) and Football Management Center of State Sports Administration are “the same gang with two nameplates”， the integration of administrative organization and industrial organization， and the extension of governmental administrative power. CFA has become function rigid and power abusive， must be deeply reformed. With the emerging of the citizen society， an interdependent relation has been formed between the reform of CFA and the participation of the citizen society. On the one hand， the nature and “disordered acts” of CFA need the participation the citizen society in order to realize the optimization of public decision making and public service of CFA; on the other hand， the participation of the citizen society is conducive to containing arbitrary power exercising of CFA， realizing constant transformation of functions of CFA， constant perfection of its service system， constant innovation of its service modes， and constant completion of its social organization， so as to form begin interaction between the reform of CFA and the citizen society.

Key words: reform of CFA；citizen society；CFA；participation of citizens

今天，中國足協已經到了風雨飄搖的危難關頭，亟需一次真正意義上的改革。在中國，足球協會和國家體育總局足球運動項目管理中心是“兩塊牌子，一套班子”，既是足球運動的社團組織，又是足球運動的政府管理部門。中國足協代表政府履行公共職能，進行特殊的社會管理，管理中國足球運動事業。“我國政府集納稅人的需求，以納稅人的資金，投入體育領域包括足球比賽在內的所有運動項目，其根本的目的是向社會提供公共產品和進行公共服務，這是我國政府致力于發展體育運動的根本目標”[1]。在公民社會視閾中，公民是社會最廣泛的基本利益主體，是社會管理的主要服務對象，也是社會管理的主要參與者，理所當然的要參與到中國足球協會的改革中來。

1中國足協改革需要公民社會的參與

1.1足協的性質決定了公民社會參與的必然性

在中國行政制度的現代化過程中，現代行政理念和足協的社會團體性質，要求中國足協以非政府組織的身份承擔整個足球行業的自治與自律，替代在過去傳統體制下由體育行政機關行使的管理職能。中國足協必須減少政府對足球行業的直接干預，充分發揮行業自治的作用，以實現足球行業的自律與政府的他律之間有效結合。但中國足協在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，不可避免地帶有官方色彩或行政命令的痕跡，組織的核心要素如人事任免和財務開支等還都依賴于政府，已經不是一個完全的非政府組織，實際成了政府辦事機構。“中國足協就是一個國家事業單位性質的官辦社團”[2]。在某種程度上，中國足協是一個體育行政管理機構，行使的是一種公權力。我國是社會主義國家，人民是公權力最終的真正的代表，人民行使管理國家和社會事務等權利主要有以下兩種形式：一是直接行使民主權利；二是間接行使民主權利。間接行使民主權利是指“人民把一部分民主權利委托給國家機關和公職人員，由國家機關和公職人員代表人民行使管理國家和社會事務的民主權利，從而形成了公權力”[3]。中國足協接受人民的足球管理委托，代表人民行使管理足球的公權力。中國足協應逐步完善公民對足球管理的參與機制，拓寬公民參與足球管理的渠道，使公民真正成為足球管理的主人。中國足球代表大會就是公民參與足球管理的有效途徑。國際足聯章程明確規定“凡加入國際足聯的會員國必須定期召開該國全國足球代表大會”。但整整30年中國足協就召開過兩屆足球代表大會，難怪著名足球評論員李承鵬[4]大呼：“中國足協就是一非法組織。”

“充分、有效的公民參與，可以使廣大人民群眾不論地位高低都有機會參與到公共管理和決策體系中，表達自己的利益訴求和意愿，有利于實現公共管理和決策的公平性，實現社會公平正義，化解或緩和社會矛盾，維護社會安定”[5]。中國足協改革必須把各地足協、俱樂部、青少年足球教育系統、高校足球隊、媒體、球迷等方方面面包容進來，充分借鑒國內外經驗，進而確定中國足球未來的發展方向。

1.2足協的“亂作為”決定了公民社會參與的必要性

2003年，中國足協撇開俱樂部、媒體、球迷和投資商，關起門來搞“改革”，放棄打造了10年的“甲A”品牌，炮制了一個“中超”[6]。改革結果令人失望，“中國足球超級聯賽”，現場觀眾人數比2003年甲A聯賽下降了38％，為足球職業聯賽創辦以來的歷史最低，比10年甲A的場均人數下降了44％；電視觀眾下降了42％[7]。

《中國足球協會章程》規定，只有足球代表大會“有權選舉和罷免主席；表決通過副主席”，但從年維泗、閻世鐸到謝亞龍等中國足協各屆常務副主席無一是選舉產生的。升降級是足球競賽的核心內容和第一杠桿。但中國足協竟然多次取消聯賽升降級制度，還拋出了“5至10年時間中超中甲聯賽暫停升降級”和“中超中甲合并打分區賽”的兩種方案[8]。

中國足協閉門搞改革的結果是使中國足球每況愈下，已經到了千夫所指的地步，例如：2008年8月28日，日本《富士產經商報》稱足球和股市是中國的兩個“失敗”。2008年9月3日，國際足聯公布截止到2008年9月最新國家隊排名，中國隊在亞洲排名11，被擋在亞洲“十強”之外[9]。由于近年來中國足球在國際賽場的拙劣表現和國內賽場“黑哨”、“假球”、“賭球”等歪風邪氣，使中國足球品牌價值大打折扣。2004年，中超聯賽獲得了西門子810萬歐元的冠名費和4家副贊助商的3 000多萬元人民幣贊助費。而2008賽季“金威啤酒”冠名中超，冠名費僅有2 100萬人民幣，目前中超的副贊助商只剩下佳能、新浪、耐克[10]3家。

中國足協與各足球俱樂部之間的利益博弈由來已久，嚴重損害了投資商和各俱樂部對中國足球的熱情。要想破除中國足協的“不作為”，只有公民社會參與到中國足協的改革中來，使足協卸下“官架子”，加強公民對足協公權力的監督，增加足協管理與決策的透明度，提高足協決策的科學化、民主化和規范化，使足協的管理和決策更好地體現公民的利益。

2公民社會參與的作用

2.1有效遏制足協權力的專斷

公民社會的多元權利和自主化發展能夠有效分割和制衡國家權力，能有效遏制公權力的專斷傾向。公民社會可以將來自民間單個的資源和能量匯集成一種團體訴求，從而對政治系統和政府形成強大的社會壓力，使其在憲法和法律允許的范圍內行使權力，從而對國家權力起到約束與制衡的作用。

在公民社會視閾中，俱樂部、球員工會、媒體、球迷、各社會團體參與中國足協改革，有利于制衡足協公權力的膨脹與專斷。

“中國足協作為國家體育總局管理足球運動的部門，有自己的目標，它不僅追求最大化的經濟收益，也追求最大化的政治收益，并且做到盡量減小管理成本”[11]。各大俱樂部、投資方等公民社會組織為了分割和制衡足協的權力版圖，冒險罷賽和對抗足協，以求實現自己的利益訴求。2004年10月22日，大連實德、北京國安等7家中超俱樂部匯聚香河“天下第一城”，召開了中國足球史上第一次投資人聯席會議，圍繞北京國安隊的“罷賽事件”，各俱樂部與中國足協進行了一番力量博弈，點燃“足球革命”的導火索。在這次斗爭中，投資方提出了對聯賽產權(所有權、管理權、經營權、分配權)的利益訴求[12]。可惜這場革命，因為種種原因無疾而終。

2.2有效提高足協服務的品質

政府和市場在公共服務領域的失靈是公民社會參與與存在的一個重要理論依據。在公民社會理論的三分模型中，國家因考慮到治理的成本，無法包攬一切社會問題。公民社會能夠整合政府和民間資源，實現政府和公民社會組織間的良性互動與合作，提升公共服務的品質與效能，因此已經成為各國政府公共服務領域的重要戰略選擇。

中國足協的工作核心只在于提高國家隊的比賽成績，無心做好行業自律性組織最應該做的“監管”工作，導致假球黑哨層出不窮；另一方面，為了國家隊的比賽，足協甚至不惜以破壞聯賽為代價，比如任意中斷聯賽、限制外籍球員引進、制定莫名其妙的球員交易規則、強迫進行體能測試等等。這些行為嚴重地損害了投資人的利益，傷害了職業足球的精神。早在2004年，由中國香港、日本、英國的足球產業專家和足球經濟管理專家、賽事組織專家組成的“國際縱隊”向中國投資人介紹了日本J聯賽、英超聯賽等賽事的成功經驗，曼聯俱樂部董事毛瑞斯·威爾金斯以及德勤體育經濟組主管艾爾斯通對中國足球的看法一針見血：“不夠職業，管理特別是管理者的透明度不夠。”[13]西方五大聯賽歷經百年不衰，最重要的是他們建立了“三套馬車”的良性架構。足協是聯賽的主管機構和規則制定者，偏重宏觀決策；由各俱樂部組成的職業聯盟，代表資方負責聯賽的經營管理，并互相監督；而球員工會為爭取和維護廣大球員的合法權益，長期與職業聯盟談判和協商[14]。中國足球要高度重視各俱樂部、球員工會、投資人等社會組織和公民的利益訴求，讓他們發揮獨特的治理功能，填補足協的治理空白，讓他們與足協一塊形成公共服務體系，為公民和足球提供優質公共服務。

球迷協會等社會參與能團結球迷，培養良好的足球文化和參與傳統，與球星、俱樂部、足協形成良好互動。2008年8月30日，意甲開賽日，《共和國》用兩個版面刊登了專為2008／2009賽季做的市場調查及分析。調查顯示，在球迷協會的努力下，從2005年到2008年，意大利球迷人數上漲了5%，目前已超過了全國人口的一半[15]。我國球迷協會遠沒歐洲足球強國那么富有活力，但也起著球迷、俱樂部與足球明星黏合劑的作用，填補了足協的治理空白。

3公民社會參與足協改革的有效路徑

3.1利益組織化

公民個體雖然擁有文本意義上的公民權利，但在實際的行政運作過程中，分散的利益表達往往得不到決策者的重視，因為處理分散的、數量巨大的信息需要耗費驚人的資源。經過組織化的方式對個體利益訴求進行內部的過濾和協調，可以使利益表達更加集中、更加有力，因此也更有可能對政策產生影響。當政府面對的是組織化的利益團體時，各種信息在組織內部經過初步的交流、處理和整合，部分無效的信息被過濾，集中了公民利益也放大了個體利益，而且也可避免使決策機構陷入高成本的信息處理和低效率的信息反饋泥沼。

在當今利益高度分化的社會中，不同利益之間的競爭甚至沖突，乃是社會和公共生活中一個常見的現象，中國足球自然也不例外。中國足協、地方足協、俱樂部、傳媒、球員、投資人和球迷等形成了多方利益博弈，都企圖在這種利益分散格局中將自己的利益最大化。中國足球走上職業化以來，中國足協就牢牢控制聯賽所有權、管理權、經營權和監督權等4大權力，壓制部分俱樂部向中國足協提出索要4大權力的正常訴求。中國足協認為“聯賽屬于國有資產，不論以什么形式開發，中國足協的所有權和管理權都必須得到維護和尊重”[16]，還批評部分俱樂部的“唯利主義和自由主義”， 指責這些俱樂部使中超聯賽和中國足協的形象、秩序與公信力均受到嚴重損害。各大俱樂部和投資人面對足協的霸王條約奮起抗爭，提出自己的利益訴求。足球職業化以來，中國足壇就沒有平靜過，罷賽、爭權、退出聯賽等鬧劇接連上演。面對中國足球的一團亂象，贊助商和投資人的利益難以得到保障，紛紛撤資，尋求資本安全。2005年，中國足協就虧損2 500萬元，宣布不再向各家俱樂部發放第2筆數額為300萬元的聯賽分紅。

在中國足球這樣的利益分散格局中，足協、地方足協、俱樂部、贊助商、投資人、俱樂部、傳媒和球員等利益博弈方都不可能成為贏家，必須尋求利益組織化。“利益組織化”指在利益高度分化的社會中，一些分散的利益主體基于利益的基本一致性，而進行聯合并以一定的組織結構約束這種聯合的狀態。諾斯(North)將組織定義為：“為了一些共同利益而聯系在一起，以實現特定目標的個人的群體。”[17]從制度和行為經濟學的角度看，降低交易成本的驅動，對相同但分散利益將產生一種“組織化”的刺激。利益組織化的動力主要來自于實現利益、目標的成本驅動[18]。

3.2協商民主

公民社會，也稱市民社會和民間社會，其實質是民間組織和民間關系的總和，是相對獨立于國家和政府的民間公共領域。目前，我國體育體制改革，尤其是足協改革發展正處在關鍵時期，社會利益關系復雜，利益沖突也日漸突出。為提高我國足球體制的適應性和有效性，盡可能將公民社會的參政需求和民主意愿納入到現行體制框架內來有序釋放，進而提高中國足球的社會活力。協商民主是20世紀后期在西方興起的一種新的民主理論范式，強調自由平等的公民，以公共利益為共同的價值訴求，通過理性的公共協商，在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性。“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題”[19]。

中國足協不顧公共利益訴求，忽視公民社會參與而狂賭2008奧運，巧取豪奪國青國少隊資源，終于讓中國足球再次付出血的代價。中國足協擅長于自導自演，各俱樂部、贊助商、球迷協會和媒體都只有洗耳恭聽的機會，絕對沒有話語權來與中國足協民主協商，來表達公民共同的價值訴求。2005年1月18日，中國足協執委會委員、秘書長、司庫、副秘書長、各會員協會代表出席足代會會議，各中超俱樂部和中甲俱樂部代表則列席會議。由于此次會議涉及到了中超賽制等重要問題，所以各俱樂部也派出了級別很高的“旁聽團”。在這次足代會上，在作出具體決策的中超委員會上，俱樂部的權力再一次被削減，大權將被中國足協和地方足協把持[20]。在足代會中享有投票權的地方足協也只能聽任中國足協擺布，無法表達自己的利益訴求。

“在協商民主中，公民運用公共協商來做出具有集體約束力的決策。……協商民主的吸引力源于其能夠形成具有高度民主合法性決策的承諾”[21]。民主治理形式的協商民主在本質上以公共利益為取向，主張通過對話實現共識，明確責任，進而做出得到普遍認同的決策。中國足協既然是政府部門，就應該把制定大政方針、進行宏觀調控作為自己的職責，至于像球員判罰、裁判選擇等具體問題，應由各俱樂部自己來解決，應鼓勵和吸納公民社會和公民組織的協商參與。中國足協應在協商民主的基礎上大力培育社會組織和體育市場，足球職業聯賽應由政府部門和社會組織共同管理，一個管宏觀，一個管微觀，聯賽的具體運行則應根據市場來調節。

隨著公民社會的興起，公民也越來越多地借助于各類社會組織進入公共政策的制定，并借此表達自身的利益傾向，影響政府的公共政策導向。中國足協改革要實現良性循環，走可持續發展道路，就必須要實現公民參與。在足協改革中，這些社會組織可以迅速地產生反應，解決問題，或通過媒體、民意機構、利益集團向足協反映，影響足協的決策，形成公共政策。

參考文獻：

[1] 謝亞龍. 足球聯賽產權與公共產品供給[J]. 體育文化導刊，2005(4)：3-5.

[2] 法務資訊. 中國足協的性質[N]. 民主與法制，2002-01-22.

[3] 田兆陽，尚秋謹. 公民參與社會管理是公民權利的回歸和物化[J]. 新視野，2005(5)：39-41.

[4] 李承鵬. 中國足協就是一非法組織[N]. 足球報，2008-09-11.

[5] 任禾一. 構建和諧社會需要擴大有序的公民參與[J]. 探索與爭鳴，2007(10)：42-44.

[6] 李磊. 中國職業足球改革熄火 國內聯賽變成“黑金足球”[N]. 體壇周報，2005-01-05.

[7] 王亦君. 用一組數字解剖中超元年——傷痕累累令人觸目驚心[N]. 新民晚報，2005-02-25.

[8] 陳黛. 毀了甲A毀中超[N]. 足球報，2005-01-07.

[9] FIFA最新排名：西班牙稱霸 中國暫居亞洲第十一[EB/OL].(2008-09-04). 中國足球協會官方網站.

[10] 賈蕾士. 中超市值跌到底[N]. 足球，2008-09-08.

[11] 岳峰. 中國足協與中超俱樂部投資人的博弈分析[J]. 中國體育科技，2004，40(5)：14-16.

[12] 宋曦. 投資人第四次會議本月大連召開 反擊足協“栽贓”[N]. 華西都市報，2005-01-08.

[13] 肖赧. 足球改革研討會請出高人 曼聯董事毛瑞斯狂貶中超[N]. 北京青年報，2004-11-21.

[14] 張德勝. 只有政治文明才能救足協[J]. 體育博覽，2004(11)：32-33.

[15] 張磊. 意甲開戰，小羅是焦點[N]. 環球時報，2008-09-02.

[16] 顧晨. 緊抓四大權 狠批球隊擾亂中超——足協一味推卸責任[N]. 東方體育日報，2005-01-09.

[17] North J D. Institutions，Institutional Change and Economic Performance[M]. Cambridge：Cambridge University Press，1990：128.

[18] 阿蘭·斯密德[美]. 制度與行為經濟學[M]. 劉璨，吳水榮，譯. 北京：中國人民大學出版社，2002：103-104.

[19] Jorge M Valadez. Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self-Democracy in Multicultural Societies[M]. New York：USA Westview Press，2001：30.

[20] 李尚. 地方足協進中超委員會 投資人要權不成反丟權力[N]. 新京報，2005-01-20.

[21] 陳家剛. 協商民主研究在東西方的興起與發展[J].毛澤東鄧小平理論研究，2008(7)：71-77.

[編輯：李壽榮]