基于自然壟斷現代觀點的壟斷性行業分類規制研究

摘要：以可競爭市場理論為核心的自然壟斷現代觀點，對政府授予自然壟斷以壟斷特權的規制政策的基礎提出了前所未有的挑戰。對壟斷性行業的各類業務按強、弱自然壟斷性進行區分。按照分類規制的原則，結合我國有代表性的壟斷行業自身的特點，可以顯示出對壟斷性行業進行分類規制的必要性、可行性。

關鍵詞：壟斷性行業；可競爭市場；分類規制；替代品競爭

中圖分類號：F062.9

文獻標識碼：A

在一個行業中，若由一家企業生產和供應整個市場的產品和服務，其總成本小于由兩家以上企業供應同等數量產品和服務的成本之和，則意味著該行業在制度上確保壟斷的供應是有經濟效率的。理論上稱此類行業為自然壟斷行業。近些年，由于技術進步、市場需求變化等因素的影響，大多數壟斷行業的自然壟斷性已逐步減弱，為新企業進入競爭創造了條件，繼續保持這類行業壟斷供應的合理性受到置疑，理論界形成了以可競爭市場理論為核心的自然壟斷的現代觀點。在此觀點影響下，各國政府紛紛對壟斷性行業原有的規制體制進行改革，并取得明顯成效。我國對壟斷性行業的規制體制改革始于1990年，從目前的發展情況看，壟斷性行業規制改革的效果尚未令人滿意。筆者按照自然壟斷現代觀點，結合我國有代表性的壟斷行業自身特點，探討了對壟斷性行業進行分類規制的必要性、可行性和基本思路。

一、自然壟斷的現代觀點及其對政府規制政策的影響

成本劣加性(subadditivity)概念及可競爭市場理論的引入，使人們對自然壟斷的認識擺脫了過去把自然壟斷歸結為“規模經濟現象”的簡單做法。在此基礎上形成的自然壟斷的現代觀點對政府授予自然壟斷以壟斷特權的規制政策的基礎提出了前所未有的挑戰。

傳統上，人們普遍認為規模經濟和固定成本會妨礙進人，具有規模經濟和固定成本的行業無法實現有效競爭，故這類行業應由國家壟斷經營，實行嚴格的政府規制。1982年，鮑莫爾、潘則和威利格提出可競爭市場理論，改變了人們對自然壟斷的傳統認識。鮑莫爾等人的研究表明，首先，規模經濟，特別是固定成本并非進入壁壘，真正的進入壁壘是沉淀成本(sunk costs)；其次，只要價格是可維持的，并且固定成本是非沉淀性的，則自然壟斷行業就是可競爭的，由于潛在的進入威脅的存在，這個自然壟斷行業會自動達到盈虧平衡的次優狀態(壟斷者利潤為零)，該狀態下的價格被稱為拉姆奇價格(Ramsey pricing)。在次優狀態下，價格偏離邊際成本的幅度與其需求彈性成反比，所以需求價格彈性越大，次優狀態就會越接近帕累托最優狀態。

進一步研究表明，沉淀成本與固定成本的差別也只是程度問題，并非本質問題。傳統上受到嚴格規制的壟斷行業中，許多資產的沉淀性并不是絕對的。比如說，航空公司用于購買民航客機的資本是沉淀的，因為民航客機除了用于民航客運之外難以改為它用。但若客機是為某一線路提供運輸服務的，則該資產就不是沉淀成本，而是固定成本，因為這種情況下客機易于轉移到其他線路使用。

上述結論與傳統自然壟斷理論有很大差異，但是，正如泰勒爾所言，“在不存在實際競爭的情況下，潛在競爭力量對規范在位企業的行為頗為有效。因此，規模收益遞增行業未受到規制，就不象在初次審視它時那樣，成為什么問題了”。可競爭市場理論的產生，標志著經濟學界在自然壟斷研究上取得了重大進展。這一理論對壟斷特權，尤其是政府授予自然壟斷以壟斷特權的規制政策的基礎提出了前所未有的挑戰，它對放松航空業、電力及電信行業的規制具有很深刻的意義。

二、自然壟斷行業經濟技術特征分析與規制策略選擇

自然壟斷的現代觀點按照自然壟斷企業的最有效生產規模相對于市場需求規模而言的大小程度，將自然壟斷區分為強自然壟斷和弱自然壟斷。簡單地說，若自然壟斷企業在平均生產成本(AC)處于最低時的產出規模大于按最低平均成本定價時的市場需求規模，則稱為強自然壟斷；若自然壟斷企業在AC處于最低時的產出規模不大于按最低平均成本定價時的市場需求規模，則稱為弱自然壟斷。

將自然壟斷分為強弱兩種，對采取適當措施規制壟斷行業至關重要。史普博證明，當一行業為強自然壟斷時，若無進入壁壘，則政府無須采取任何規制，潛在進入者的進人威脅將迫使壟斷企業以毫無利潤的“可維持”價格一產量組合來阻止潛在進入者的進人；若該行業有進入壁壘，如沉淀成本等，為防止在位企業攫取壟斷利潤，價格規制是必要的。當一行業為弱自然壟斷時，若該行業無進入壁壘，當且僅當市場價格P=AC=MC時壟斷企業有“可維持”的價格一產量組合，此時無須任何規制，進入威脅會迫使壟斷企業以邊際成本定價，但當MC＞AC時，價格和進入的雙重規制則是必須的，P=MC的規制價格是為了防止在位者索取壟斷高價的可能，進入規制是為防止P=MC＞AC產生的利潤吸引潛在進入者進人造成重復建設浪費社會資源；若該行業存在進入壁壘，則只需價格規制以防在位者的壟斷行為。

根據以上分析，對自然壟斷行業的政府規制應遵循分類規制原則。所謂分類規制，指按強、弱自然壟斷性對壟斷性行業的各種業務進行區分并對各業務制定相應的市場準入和價格的政府規制政策。

三、我國壟斷性行業分類規制的措施與可行性研究

從計劃經濟時期對壟斷性行業實行政企合一到1990年之后的政企分離，中國的壟斷性行業經歷了一個從規制到放松規制的過程。在規制體制改革的過程中，通過培育新的企業進入原有的壟斷性行業，競爭性的市場格局逐步建立。從目前的發展情況看，規制體制改革雖然取得了一定的成效，但仍有許多問題沒有解決。下面以電信業為例，對壟斷性行業政府規制中存在的問題進行分析，在此基礎上研究分類規制的措施并對其可行性進行評價。

(一)本地電話市場

電信規制體制改革之前，我國的本地電話市場一直由中國電信一家壟斷，隨著全球掀起“打破壟斷，鼓勵競爭”的浪潮，我國也逐漸放松電信規制，自從1994年7月中國聯通成立后，經過多年培育新企業并在2002年對中國電信進行南北分拆和資產重組，我國本地電話市場的競爭格局初步形成。目前在本地電話市場上共有四家運營企業：中國電信(由原中國電信南方21省電信公司組建)、中國網通(以原中國電信北方10省電信公司為主體組建)、中國聯通、中國鐵通。政府允許各企業在競爭對手區域內建設本地電話網和經營本地電話業務。從目前發展情況看，我國本地電話市場的規制改革并不成功。有研究表明，雖然政府期待通過分拆式資產重組將本地電話改造為競爭性市場結構，但四家企業的互相滲透卻始終沒有形成有效競爭。而允許各企業在競爭對手區域內建設本地電話網卻造成了重復建設、互聯互通不暢、網絡利用率低下等問題。

本地電話市場存在的問題說明電信放松規制不能一概而論。由于通過挖掘鏈接到固定線路的終端用戶的成本太高，本地電話被公認為強自然壟斷性業務，按照分類規制原則，對于本地電話市場政府的基本政策應是嚴格控制新企業進入。而目前政府對壟斷性行業規制問題的認識，在市場結構和準入方面，高估了本地電話市場內部競爭的作用。在本地電話業務面臨市場外部增長性良好的移動業務的替代性競爭情況下，仍然強調政府主導，強行實施分拆，不僅未形成更加有效的競爭格局反而妨礙了資源的合理有效配置。

隨著近些年移動電話業務的飛速發展，本地電話企業已感受到來自移動電話的巨大壓力。以主營本地電話的中國電信為例，該公司2006年的年報顯示，公司近三年來語言業務收入和利潤逐年下降主要是由于移動電話資費持續下降，移動業務對固網話務量分流進一步加劇造成的。移動電話的普及為我國本地電話市場的政府規制提供了新的思路。從規制角度看，移動電話的存在不僅增加了消費者的選擇，更為重要的作用在于為原先沒有替代品的本地電話樹立了一個強有力的競爭對手，從而削弱了本地電話運營商主導價格的能力。在嚴格實施進入規制的同時，利用移動電話對本地電話展開替代品競爭，其優點顯而易見：一方面物美價廉的替代品可以遏制本地電話企業的壟斷行為；另一方面又避免了本地電話企業之間競爭導致的重復建設資源浪費問題，從而實現了經濟效率與社會效益的雙贏。同時，本地電話運營商效率的提高反過來又會對移動電話運營商產生競爭壓力，可謂是一舉多得。它與可競爭市場理論在無進入障礙的自然壟斷條件下通過潛在進入威脅使在位者自動處于“可維持”狀態下的思想有異曲同工之處。

除此之外，隨著技術進步和有線電視的普及，有線電視網絡也可以提供語音和數據通信服務，在時機成熟時，本地電話市場應向有線電視公司開放，通過有線電視網絡與固定電話網絡的替代性競爭，提高本地電話運營商效率并限制其壟斷行為。

總之，基于移動通信已具備的強大競爭力和有線電視網絡等其他通信技術未來無限的發展潛力，按照替代品競爭的思路對本地電話市場加強進入規制、放松價格規制應是我國電信規制體制改革未來的方向。

(二)移動電話和長途電話市場

隨著現代衛星通信、光纖通信和微波通信技術的發展，長途電話成本大大降低，而歷史較短的移動通信業務，其語音與數據以無線電波的形式傳播，不再需要昂貴的固定鏈接，這類業務由多家企業經營仍能達到規模經濟狀態，故均屬于弱自然壟斷性業務。按照分類規制的原則，對長話和移動通信市場應適度放松進入和價格規制，允許新企業進入，由政府指導價格。

我國目前有三家企業經營長話電話業務(中國電信、網通、聯通)，兩家企業經營移動電話業務(中國移動、聯通)。該行業的突出問題是市場競爭格局嚴重失衡與中國移動利潤過高。據中國移動通信公司財務報表顯示，2006年其用戶市場份額為67.75％、新增用戶市場份額為78.2％，年營運收入2 954億元，凈利潤660億元，利潤率22.4％。無論從規制理論還是世界各國規制實踐看，中國移動超高的市場占有率和利潤率都不利于電信行業的健康發展，因此迫切需要政府進行有效規制。

對此問題的解決辦法，目前主流的觀點是應以3G牌照的發放為契機，借此改變現有的分業經營模式和不均衡競爭的運營體制，盡快形成幾大全業務公司相對平等的競爭的市場格局。這種觀點不無道理，但存在兩個問題使其缺乏可行性：一是在目前的技術條件下，本地電話市場的強自然壟斷性要求壟斷的市場供應以保證規模經濟性；二是3G業務在西方的發展實踐證明在現實和潛在需求不確定的情況下，允許多家企業從事3G業務可能會導致新一輪的過度投資和重復建設，造成資源浪費。

就目前局勢而言，解決問題的可行方案是在遵循合理有效、循序漸進的原則下，結合本地電話市場的規制體制改革進程，采取綜合的多步驟實施的戰略性資產重組計劃。具體來說，第一步可對移動通信市場進行資產重組，將聯通公司分拆，其GSM和CDMA網絡分別合并到中國電信和中國網通，以中國電信、中國網通的實力和中國聯通多年來經營移動通信的經驗，形成兩家能與中國移動抗衡的移動業務運營商。第二步，在移動通信市場形成相對平衡的競爭格局后，應盡快整合中國電信和中國網通的固網資源，形成一個統一管理全國固定電話網絡的國有企業，它向用戶提供本地電話業務，并向所有需要固網接入的電信服務商平等地提供基于成本的接入服務。在移動電話對本地電話形成有效的替代性競爭之前對本地電話實施嚴格的價格規制。第三步，積極鼓勵和扶持有線電視網絡進入本地電話市場，在移動通信業務和有線電視網絡對本地電話構成現實的替代性競爭之后，放松本地電話的價格規制，但仍應嚴格規制基于成本的接入服務的價格。

上述將本地電話和移動電話市場的規制體制改革結合起來，分步驟實施的戰略性資產重組計劃中，大部分的內容其實理論界和電信產業管理層已有過爭論。該方案最大的優勢是能以較小的改革成本取得較大的成效。首先，它沒有針對目前發展態勢最好的中國移動公司的任何調整計劃，保證了中國移動正常經營和發展的持續性；其次，受影響最大的聯通公司目前在同時駕馭CDMA和GSM方面明顯力不從心，雙網分營不僅有利于專業化管理和差異化競爭，還避免了中國電信和網通進入移動通信市場后的重復建設。最后，以中國電信、網通的實力及聯通在移動業務方面的經驗，雙方的合并可望在較短時間內扭轉移動通信市場競爭格局嚴重失衡的問題。此外，該方案的利益協調問題不難解決。中國電信和網通早已盼望能獲得從事移動業務的牌照，中國聯通則通過與中國電信和網通的合并迎來了新的發展機遇，資產重組并不涉及中國移動，故它也無話可說。總之，該方案體現了政府調控和市場機制相結合的思想，政府在戰略性資產重組過程中對資源進行合理分配并協調各方利益；市場機制則在實力相當的競爭格局形成后自動優化資源配置，并促使本地電話和移動電話之間形成替代品競爭的良性互動關系。

黨的“十六大”提出“以信息產業帶動工業現代化”的產業政策，是中國在21世紀趕超西方發達國家的重要發展戰略，而電信行業能否保持持續、高速、健康、穩定發展，是關系著信息化建設乃至富國強民戰略成功于否的重大問題。在國家利益面前，任何部門、企業的個體利益都是次要的。政府決策層應盡快為電信產業基礎業務領域的規制體制改革制定合理有效的實施方案，在移動通信領域形成至少三家勢均力敵的運營企業，通過相互競爭實現運營商效率提高、消費者剩余增多和國有資產保值增值的總體目標。

(三)電信增值業務市場

近年涌現出來的種類繁多的電信增值業務以及IP、尋呼業務等不具有自然壟斷性，屬于競爭性業務，對這類市場應完全取消進入和價格規制，通過充分競爭提高經濟效率。當然，對于進入競爭性業務市場的企業，政府仍應要求其達到最小的經濟規模，以避免惡性競爭。

迄今為止，如何對壟斷性行業進行有效規制仍是令各國政府頭疼的難題，筆者按照自然壟斷的現代觀點和可競爭市場理論對有效規制中國壟斷性行業的問題進行了探索，雖然以我國電信行業為案例所做的分類規制政策研究的結論不一定完全適用于某些壟斷性行業(比如利用移動電話對本地電話的替代品競爭，放松甚至解除本地電話的價格規制的結論對缺乏替代品的壟斷性行業是不適用的)，但歐美等國多年來在壟斷性行業規制實踐中積累的經驗表明，規制體制改革的效果，在很大程度上取決于市場結構重組后政府所制定并實施的分類規制政策的有效性。隨著中國電信、電力等壟斷性行業新一輪戰略重組的醞釀和實施，中國壟斷性行業的分類規制勢在必行。

(責任編輯：孫桂珍)