我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債現(xiàn)狀的實(shí)證研究

摘要：關(guān)于我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)的規(guī)模、來(lái)源與構(gòu)成目前還未有完整的全國(guó)性統(tǒng)計(jì)。綜合國(guó)內(nèi)學(xué)者的調(diào)查結(jié)果及實(shí)地調(diào)查結(jié)果，認(rèn)為法定支出和專項(xiàng)配套等支出剛性增長(zhǎng)、政府作為投資主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、地方政府短期行為是縣鄉(xiāng)債務(wù)的直接成因?？h鄉(xiāng)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重影響了縣鄉(xiāng)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使縣鄉(xiāng)政府無(wú)力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)，支農(nóng)能力弱化，從而對(duì)農(nóng)村政治和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定造成影響，因此有必要大力加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)債務(wù)的管理。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)；財(cái)政負(fù)債；現(xiàn)狀；實(shí)證研究

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債規(guī)模

當(dāng)前，縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債率不斷擴(kuò)大，負(fù)債面較廣、負(fù)債額度較大，達(dá)到歷史最高水平。對(duì)縣鄉(xiāng)的負(fù)債規(guī)模，國(guó)內(nèi)專家的觀點(diǎn)比較一致。早在2001年，北京大學(xué)教授平新喬將全國(guó)2000多個(gè)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府1999年的財(cái)政赤字累加，算出全國(guó)縣及縣以下的財(cái)政虧空約達(dá)2100億元；根據(jù)一般情況下債務(wù)約為赤字5倍的規(guī)律，測(cè)算出中國(guó)縣鄉(xiāng)債務(wù)規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元。中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所財(cái)稅研究室主任楊之剛也曾用收入與債務(wù)之間的關(guān)系進(jìn)行測(cè)算，通?？h鄉(xiāng)債務(wù)占財(cái)政收入的一半，2004年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)2萬(wàn)多億元，據(jù)此推算出縣鄉(xiāng)債務(wù)規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元。2004年財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康調(diào)查了幾個(gè)省的情況，發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務(wù)規(guī)模，有的則接近千億，按照中國(guó)有30多個(gè)省份來(lái)推算，就是萬(wàn)億的規(guī)模。而根據(jù)里昂信貸證券對(duì)中國(guó)縣級(jí)政府負(fù)債情況的全面估計(jì)，認(rèn)為中國(guó)的縣級(jí)財(cái)政債務(wù)為3萬(wàn)億元，占到當(dāng)年全國(guó)GDP的30％左右。2000年，借鑒漢娜的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，財(cái)政部確定了中國(guó)地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目，要求各省市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照規(guī)定項(xiàng)目，每年自行上報(bào)債務(wù)數(shù)額，統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目包括直接顯性債務(wù)和或有顯性債務(wù)。依據(jù)匯總的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，財(cái)政部確認(rèn)，中國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的債務(wù)已高達(dá)5000多億元，每年以200億元的速度遞增。2003年6月25日，國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣(市)截至2001年底累計(jì)債務(wù)達(dá)163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍，平均每個(gè)縣(市)債務(wù)3.33億元。

在縣鄉(xiāng)負(fù)債中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債尤為嚴(yán)重。韓俊等調(diào)查的安徽省大馬鄉(xiāng)2001年財(cái)政累計(jì)凈負(fù)債達(dá)446.7萬(wàn)元，馬坊鄉(xiāng)債務(wù)是556萬(wàn)元，這兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)占實(shí)際可支配財(cái)力的比重分別為295.4％和370％。再以湖南省為例，全省2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的負(fù)債率達(dá)到88.2％，負(fù)債額度達(dá)到85.40億元，負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近乎一多半入不敷出，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至成了名副其實(shí)的“空殼”財(cái)政，在1999年就把2003年的財(cái)政預(yù)算吃完了。目前，全國(guó)這種空殼財(cái)政很多，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，也普遍存在這種空殼財(cái)政。截至1999年底，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)36.4億元，而1998年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算只有55.44億元，體制內(nèi)的財(cái)力不足以安排教育費(fèi)支出。從全國(guó)的情況看，2002年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政凈債務(wù)1770億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平均凈負(fù)債400萬(wàn)。(姜華、王宇東等，2005)在農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)林特產(chǎn)稅后，一個(gè)鄉(xiāng)每年要籌集10萬(wàn)元收入已屬不易，即使能夠籌集到，要全部用于還債，也得需40年才能還清。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債的來(lái)源及用途

(一)縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債的來(lái)源

1．縣本級(jí)財(cái)政負(fù)債的來(lái)源

關(guān)于縣鄉(xiāng)債務(wù)的來(lái)源與構(gòu)成目前還未有完整的全國(guó)性統(tǒng)計(jì)。關(guān)于縣級(jí)債務(wù)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注度不高。作者在資料搜集過(guò)程中，見到關(guān)于縣本級(jí)負(fù)債系統(tǒng)的調(diào)查資料非常有限。根據(jù)有限的資料和作者實(shí)地調(diào)查的結(jié)果，縣本級(jí)債務(wù)主要包括：向上級(jí)借入的財(cái)政周轉(zhuǎn)金、國(guó)外金融機(jī)構(gòu)貸款、國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金借款、向部門借款、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金貸款、向個(gè)人借款等。

通過(guò)表1和圖1可看出，縣本級(jí)債務(wù)資金主要來(lái)自國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款，兩項(xiàng)相加共占縣本級(jí)債務(wù)的35.73％；其次是國(guó)債轉(zhuǎn)貸金，占24.66％；第三為欠工程款，占12.02％。這三項(xiàng)合計(jì)占縣本級(jí)債務(wù)總額的72.41％。其他為向有關(guān)部門借款，占8.32％；財(cái)政周轉(zhuǎn)金，占7.30％；糧食風(fēng)險(xiǎn)基金貸款，占5.78％；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金借款，占5.42％；個(gè)人借款，占1.07％。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的來(lái)源

近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)受到高度關(guān)注，很多專家學(xué)者做了大量的調(diào)查，根據(jù)這些調(diào)查結(jié)果可以了解到縣鄉(xiāng)債務(wù)來(lái)源與構(gòu)成的基本情況。2000年，韓俊等對(duì)襄陽(yáng)縣所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的資金來(lái)源包括，銀行、信用社、農(nóng)村合作基金會(huì)、企業(yè)、單位、個(gè)人、農(nóng)戶等；朱鋼對(duì)龜山鄉(xiāng)等六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，結(jié)果表明，財(cái)政借款、金融機(jī)構(gòu)借款、個(gè)人借款、欠工程款、拖欠干部和教師的工資、欠繳稅費(fèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要來(lái)源。2002年3月，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，財(cái)政部組織人員對(duì)安徽省太和縣化解債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)截止到2000年6月30日，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)余額累計(jì)達(dá)3.6億元，其中約一半是長(zhǎng)期拖欠的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資；聯(lián)合國(guó)發(fā)展與計(jì)劃署研究員張曉波2003對(duì)甘肅省三縣九個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均的負(fù)債在20萬(wàn)至90萬(wàn)元，債務(wù)成因主要是地方政府為中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提供配套資金、投資建設(shè)交易市場(chǎng)，以及為完成稅費(fèi)增長(zhǎng)任務(wù)的借款等。根據(jù)作者對(duì)黑龍江省兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)貸款、單位個(gè)人借款、欠發(fā)工資構(gòu)成被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)債務(wù)來(lái)源的絕大部分。盡管不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)來(lái)源有明顯的差異，但總體來(lái)說(shuō)都包括以下各項(xiàng)：向上級(jí)財(cái)政的各類借款、向銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款和向企業(yè)、個(gè)人借款以及各項(xiàng)拖欠款。

通過(guò)表2和圖2可看出，金融機(jī)構(gòu)借款在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中的比重最高，為36.54％，其次是上級(jí)財(cái)政借款，為19.01％，第三為個(gè)人借款、有關(guān)部門借款和欠工程款。

(二)縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債的用途

1．縣本級(jí)財(cái)政負(fù)債的用途

縣級(jí)財(cái)政債務(wù)資金主要用于縣鄉(xiāng)的公共性支出、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套補(bǔ)貼和興辦縣鄉(xiāng)企業(yè)。公共性支出包括縣鄉(xiāng)的公路建設(shè)、興修農(nóng)田水利、污水處理、疾病預(yù)防等公共產(chǎn)品的支出，還包括超越本地財(cái)力，為了突出領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)而建的形象工程，盡管財(cái)力不足仍然通過(guò)貸款等方式上項(xiàng)目，項(xiàng)目完成后又無(wú)力支付，最后只好大量拖欠工程款和拖欠民工工資。解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)主要是用于清理農(nóng)村合作基金會(huì)借款，因農(nóng)村合作基金會(huì)經(jīng)營(yíng)不善無(wú)力兌付股金，縣級(jí)政府因此墊付大筆資金。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套補(bǔ)貼除中央承擔(dān)的部分外，地方政府需承擔(dān)配套資金。以吉林省農(nóng)安縣為例，該縣是全國(guó)著名的產(chǎn)糧大縣，在該省的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金總額中，中央承擔(dān)60％，地方配套40％(地方配套中縣級(jí)承擔(dān)45％)。以玉米為例，國(guó)有糧食企業(yè)每?jī)?chǔ)存保管1噸玉米，需要縣財(cái)政提供10.8元的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套。根據(jù)姜長(zhǎng)云和陳秀山的調(diào)查，2002年11月，農(nóng)安縣為撥補(bǔ)需要其配套的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，2001年縣財(cái)政局已從商業(yè)銀行貸款5284萬(wàn)元，相當(dāng)于全縣財(cái)政總收入的23.7％。為給財(cái)政供養(yǎng)人員發(fā)工資，2002年，縣財(cái)政已拆借資金7000多萬(wàn)元。在此情況下，當(dāng)年該縣還需要拿出5192萬(wàn)元作為糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套補(bǔ)貼。僅因承擔(dān)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套補(bǔ)貼，導(dǎo)致縣政府大量負(fù)債的現(xiàn)象，在其他糧食主產(chǎn)區(qū)大多是存在的。除此以外，糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼、農(nóng)村義務(wù)教育、彌補(bǔ)工資缺口等也是縣級(jí)債務(wù)資金的主要用途。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的用途

通過(guò)表3和圖3可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)債務(wù)用途主要包括：公共性支出(辦公費(fèi)用、提供修路、水利、防汛等公共產(chǎn)品)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育、利息、合作基金會(huì)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的大部分是因?yàn)檗k鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的，占29.5％；農(nóng)村義務(wù)教育也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的重要用途，在債務(wù)用途中居第二位，占19.76％；提供其他農(nóng)村公共產(chǎn)品形成的債務(wù)居第三位，占19.68％；農(nóng)村合作基金會(huì)組織經(jīng)營(yíng)失敗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為擔(dān)保方背上了大量的債務(wù)；巨額的債務(wù)每年需要支付利息，這也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成很大的債務(wù)壓力。

三、縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債的成因與影響分析

(一)縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債的成因

關(guān)于縣鄉(xiāng)債務(wù)的成因，國(guó)內(nèi)學(xué)者觀點(diǎn)各不一致。如韓俊認(rèn)為，稅源不足、收入上移、工資剛性增長(zhǎng)、體制不順是其主要原因；李秉龍、張承義等認(rèn)為，盲目興辦企業(yè)、名目繁多的達(dá)標(biāo)活動(dòng)形成的債務(wù)、高額的財(cái)稅任務(wù)是縣鄉(xiāng)債務(wù)的主要成因；賈康認(rèn)為，中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難主要源于制度缺陷，何成軍認(rèn)為，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)緩慢發(fā)展、各種法定支出和專項(xiàng)配套支出持續(xù)增長(zhǎng)、國(guó)民收入總體上“重城市、輕農(nóng)村”分配偏向的背景是縣鄉(xiāng)債務(wù)的主要成因。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行財(cái)政體制不完善是縣鄉(xiāng)債務(wù)的根本成因。而支出剛性增長(zhǎng)、政府作為投資主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、地方政府短期行為則是縣鄉(xiāng)債務(wù)的直接成因。

1．法定支出、政策性支出和專項(xiàng)配套支出剛性增長(zhǎng)

我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，為體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育和計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè)的重視，相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件規(guī)定這些事業(yè)支出的年增長(zhǎng)幅度要高于地方一般預(yù)算支出的年增長(zhǎng)率。對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育和計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè)的投入，其收益要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期才能得到回報(bào)，在短期內(nèi)卻造成了支出剛性增長(zhǎng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入無(wú)法滿足支出需求而形成負(fù)債。 。

有關(guān)上級(jí)部門對(duì)縣鄉(xiāng)政府規(guī)定了很多脫離實(shí)際達(dá)標(biāo)要求，如教育達(dá)標(biāo)、計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)、調(diào)整工資、軍轉(zhuǎn)干部安置、學(xué)生畢業(yè)分配等政策性強(qiáng)制支出，這些支出都是硬性的，不辦不行，上級(jí)政府提出所謂的“一票否決制”，給基層財(cái)政造成極大壓力。在各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)的壓力下，縣鄉(xiāng)為完成任務(wù)，舉債辦了一些超越本級(jí)財(cái)力及群眾承受能力的工程及名目繁多的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。另外，財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目配套多。例如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、中小學(xué)危房改造、國(guó)債項(xiàng)目、水利建設(shè)、公路建設(shè)等等，大部分都要求縣鄉(xiāng)財(cái)政按一定比例資金配套，項(xiàng)目爭(zhēng)取的越多，配套的也越多，而縣鄉(xiāng)政府很少考慮本地的配套能力，建設(shè)項(xiàng)目多多益善。從而使縣鄉(xiāng)財(cái)政處境尷尬，不堪重負(fù)。

2．政府作為投資主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

分稅制改革后，縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入減少，這促使縣鄉(xiāng)政府通過(guò)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)獲取財(cái)政資源。但事實(shí)證明政府作為投資主體是低效率的。前些年，很多縣鄉(xiāng)都以直接籌措或企業(yè)借款鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)保的方式籌資、借款上項(xiàng)目辦了一批企業(yè)，這些企業(yè)先天發(fā)育不良，后天裝備技術(shù)落后、管理水平低，現(xiàn)多數(shù)停產(chǎn)關(guān)閉，致使縣鄉(xiāng)政府成為債務(wù)主體或負(fù)連帶責(zé)任。

3．地方政府短期行為

中國(guó)現(xiàn)行政治制度中對(duì)政府官員的政績(jī)考核往往只重視短期效果而不注重長(zhǎng)期效果。一些縣鄉(xiāng)政府官員，為追求短期“政績(jī)”而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。比如，一些縣鄉(xiāng)政府為了謀求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)城鎮(zhèn)化、開發(fā)市場(chǎng)招商引資等“政績(jī)”，推出一系列形象工程、獻(xiàn)禮工程、達(dá)標(biāo)升級(jí)工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程常常不得不中途進(jìn)行調(diào)整，浪費(fèi)了有限的人力、物力資源，使捉襟見肘的基層財(cái)政雪上加霜。

(二)縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債的影響

1．影響了縣鄉(xiāng)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)確?；鶎诱?quán)的穩(wěn)定，一要保工資發(fā)放，二要保正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這兩個(gè)要求達(dá)不到，基層政權(quán)的問(wèn)題就成為一句空話。(2005，韓俊)而目前縣鄉(xiāng)財(cái)政很難確保工資的正常發(fā)放和機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這種現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤甚。工資問(wèn)題突出表現(xiàn)一是不能足額發(fā)放；二是不能按時(shí)發(fā)放，經(jīng)常拖欠。2002年，審計(jì)署對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣(市)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止2002年9月，有42個(gè)縣(市)累計(jì)欠發(fā)國(guó)家規(guī)定的工資18億元(其中當(dāng)年1－9月新欠1.32億元)，是1998年底欠發(fā)金額的3倍多。

2000年全國(guó)2000多個(gè)縣級(jí)預(yù)算單位中有276個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人員人均可用財(cái)力在6000元以下，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入只夠維持其人員經(jīng)費(fèi)和簡(jiǎn)單的公務(wù)支出，很多縣支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很低，公用經(jīng)費(fèi)每人每年只有幾百元，修繕購(gòu)置費(fèi)基本不作安排。以國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部調(diào)查的青海徨中縣為例，2000年全縣公安系統(tǒng)的公務(wù)費(fèi)只有7萬(wàn)元，而每年維持公安系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)至少需要100萬(wàn)元，公安局只能靠罰沒(méi)收入維持運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出以及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費(fèi)用。在目前政府職能還沒(méi)轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有到位之前，農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，無(wú)疑給了靠預(yù)算外收費(fèi)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)致命的一擊。農(nóng)村稅費(fèi)改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)便成了一大難題。

2．縣鄉(xiāng)政府無(wú)力提供農(nóng)村最基本的公共產(chǎn)品

由于財(cái)政困難，在保證工資發(fā)放和運(yùn)轉(zhuǎn)后，縣鄉(xiāng)政府已無(wú)財(cái)力干其他事情。甚至形成政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出的局面。其所承擔(dān)的社會(huì)基本保障職能和公共職能根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，一些縣鄉(xiāng)大量擠占?？?、拖欠工程款，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。在基本生活設(shè)施方面，全國(guó)83％的村不能飲用自來(lái)水，13％的村不通公路，交通設(shè)施落后，距汽車站20千米以上的村占34％，53％的村不通電話；在醫(yī)療社會(huì)保障方面，占全國(guó)人口70％的農(nóng)村只占有全國(guó)20％的醫(yī)療資源，農(nóng)村社會(huì)保障仍然是以國(guó)家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體福利事業(yè)為重點(diǎn)，除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行改革以外，他社會(huì)保障項(xiàng)目基本上沒(méi)有建立起來(lái)；在科教方面，農(nóng)業(yè)科技對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持乏力，農(nóng)產(chǎn)品科技含量低，農(nóng)村義務(wù)教育沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性實(shí)施，邊遠(yuǎn)地區(qū)失學(xué)兒童存在；在環(huán)境方面，由于濫砍濫伐、過(guò)渡放牧，我國(guó)90％的草地己經(jīng)或正在退化，大量農(nóng)藥化肥的使用造成土地堿化程度過(guò)高，我國(guó)人均耕地為0.11公頃，有1／5耕地受到污染，直接威脅到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，很多設(shè)施嚴(yán)重老化失修，已日漸成為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大制約因素，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)水利工程設(shè)施大多是20世紀(jì)五六十年代修建的，其中大部分已經(jīng)年久失修，功能老化，配套設(shè)施不全，農(nóng)業(yè)保障功能大大下降，在全國(guó)8.2萬(wàn)多座大中型水庫(kù)中約有1／3帶病運(yùn)行，60％的排灌工程設(shè)施需要維修，許多河道淤積，防洪排澇能力減弱，據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)90年代由于水利設(shè)施老化，全國(guó)農(nóng)田灌溉面積每年減少33萬(wàn)多公頃。

3．對(duì)農(nóng)村政治和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定造成影響

現(xiàn)行體制下，如沒(méi)有上級(jí)財(cái)政的支持，巨額的縣鄉(xiāng)債務(wù)是難以輕易消除的，縣鄉(xiāng)政府為維持運(yùn)轉(zhuǎn)必將變相地向農(nóng)民伸手，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。從而將縣鄉(xiāng)政府推向同農(nóng)民對(duì)立的地位，促進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)矛盾的尖銳化和擴(kuò)散化，激發(fā)社會(huì)惡性事件的產(chǎn)生和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象的蔓延。據(jù)調(diào)查，凡是赤字、負(fù)債過(guò)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干群關(guān)系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權(quán)各項(xiàng)工作阻力重重。在各種媒體報(bào)道中不難看到一些地方因?yàn)楦刹繌?qiáng)行向農(nóng)民收費(fèi)致使矛盾激化的事例。

綜上所述，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已對(duì)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成很大的影響，因此必須積極采取措施深化縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債管理改革，在改革的過(guò)程中，要首先化解處理存量債務(wù)，要按照“誰(shuí)收益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)、誰(shuí)欠債、誰(shuí)還款”的原則，將債務(wù)落實(shí)到各債務(wù)單位和個(gè)人，采取有針對(duì)性的強(qiáng)制措施，全面、徹底地清理到期債務(wù)；其次要對(duì)積極探索與本地經(jīng)濟(jì)水平接近的債務(wù)控制指標(biāo)，嚴(yán)格控制債務(wù)總量；第三建立地方公債制度是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

(責(zé)任編輯：櫻 紫)