民營企業與農村地方準公共產品的供應

摘要：準公共產品的均衡分析和蒂博特模型為民營企業介入農村地方性準公共產品的供給提供了理論支持。但民營企業介入農村地方準公共產品供應的“度”的問題、效率和社會福利損失與公平問題、民營企業的投資積極性問題和對農村地方準公共產品的監管問題等同樣值得我們思考。

關鍵詞：民營企業；農村地方準公共產品；效率；均衡分析

中圖分類號：F304.3

文獻標識碼：B

一、農村地方準公共產品的界定及其當前的供給

關于農村地方準公共產品的界定，學術界盡管缺乏較有權威的專門定論，尚有不同的意見(古明加，2007；徐理結，2007；陶勇，2006；陳朋，2007等)，但基本上還是一致的。農村基層行政服務、農村綜合發展規劃、農村基礎教育、農村大江大河治理、農業基礎科學研究、農村環境保護等，一般屬于純農村公共產品；而農村職業教育、農業科技成果的推廣、農村水利灌溉系統、農村小流域防澇防洪設施建設、農村道路電網建設、農村的社會保障、農村醫療等，屬于準農村公共產品。農村準公共產品具有明顯的地方性。

我國當前的農村公共產品供應，尚沒有區分純公共產品與準公共產品的不同性質。目前在理論界的一個共同判斷，就是農村公共產品的供給不足和效率低下。“自上而下”的農村公共產品供給決策程序，以及基層政權的目標函數和農民的目標函數的不一致，導致農村公共產品供給結構失衡；信息不對稱和逆向選擇，導致農村公共產品供給效率低下。(陳朋，2007)。

二、民營企業介入農村地方準公共產品供應的理論分析

(一)準公共產品的均衡分析

關于公共產品理論，無論是西方國家或是我國，都已有相當成熟的研究。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產品或勞務是指這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該產品或勞務的減少。由于公共產品或勞務具有與私人產品或勞務顯著不同的三個特征——效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，如果由私人部門通過市場提供就不可避免地會出現“免費搭車者”，難以實現全體社會成員的公共利益最大化，所以就需要由政府出面來提供公共產品或勞務。同時，由于外部效應的存在，也需要政府出面來彌補“市場缺陷”，提供相關的公共產品或勞務。

但是，純粹的公共產品并不多見。在實際社會中，更為普遍的是介于公共產品和私人產品之間的具有非競爭性和排他性的準公共產品或稱混合產品，這在地方性公共產品尤其明顯，如公園、橋梁、道路、學校、文化、醫院、綠化，等等。由于地方準公共產品所具有的公共產品和私人產品的混合性質，使其供給不能僅僅依靠政府公共部門，也不能僅僅依靠私人部門。

通過把私人產品和公共產品的加總獲得兩種產品的總需求見圖1，以D_X和D_G的形式導入準公共產品的模型中，并引入供給曲線s，就得到兩個均衡點E^*與E^'。在均衡點E*，由于供給曲線與需求曲線D_X相交，故該產品為純公共產品，此時其均衡價格為P^*，均衡產量為M^*。隨著政策的干預，均衡點移至E^'點——私人支付加政府公共支付后形成的總需求與總供給的平衡點。在這個既有私人支付，又有政府公共支出的均衡點上，均衡測量為M^'，均衡價格為P^'，其中私人面臨的價格僅為P，即私人的實際支付為OPEM^'，余下的PP^'EE^'則為政府的公共支出。這說明準公共產品的支付既不能只由私人來承擔，也不能由政府完全包下來。準公共產品具有將受益者的利益與其應負擔的費用聯系起來的可能性。如果市場所提供的準公共產品能夠符合消費者的需求偏好，而消費者又有能力來滿足這種偏好，則準公共產品的市場提供的可能性就存在。“一種公共產品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供”(薩繆爾森，1954)。坎布南(1965)的“俱樂部經濟理論”、科斯(1974)的“經濟學上的燈塔”，以及戈爾丁的“選擇性進入”理論、德姆塞茨的“公共產品的私人生產”論述、布魯貝克爾的“契約解決免費搭車問題”等，不僅在理論上論證了公共產品中排他技術的存在，而且對公共產品的市場化供應進行了可行性論證。這些均為地方性準公共產品的市場供給(包括民營企業介入)提供了理論支持。

(二)從偏好出發的地理選擇能形成地方準公共產品的最優供應

按照西方理論，地方性公共產品作為只能滿足某一特定區域而非全國范圍的公共消費欲望的產品或勞務，也應該由地方政府提供。一方面，是因為它同樣存在“免費搭車”的問題；另一方面，不同地區的人民具有不同偏好，它由地方政府來提供，比中央政府提供更有效率性。據此，地方性公共產品的最佳配置除應滿足“薩繆爾森模型”要求外，還應更能反映當地居民的偏好和要求。

對于純公共產品由于存在搭便車使消費者隱瞞自己的偏好以逃避稅負的可能性，因此，無論是根據阿羅不可能定理，或是奧爾森的觀點，采取自上而下的公共產品供給決策機制是必要的。但對于地方準公共產品而言，由于其不完全的非競爭性或排他性，受益人數有限且邊界相對清晰，外溢效果較小，居民一般不會隱瞞對該類公共物品的偏好，市場機制就可以發揮一定的作用，解決搭便車問題。科斯和布坎南也證明了相對大型社會而言，在小規模的社會中，更可能出現自愿遵循行為約束或自愿提供公共物品的情形。因此，自上而下的公共產品供給決策機制則偏離了該區域居民的偏好，造成公共物品的無效供給和公共資源的極大浪費；同時，在政府直接壟斷公共產品供給的情形下，由于政府自身的內在理性與結構缺陷，在現實中存在者“政府失效”問題。只有自下而上的供給決策機制才能達到有效率的結果。

地方準公共產品總是與一定社會共同體利益相關的公共產品。民營企業大多成長在農村鄉鎮，民營資本的廣泛地方特性，對地方準公共產品所涉及的公共利益關注程度更高，對地方準公共產品的需求顯示的信息將更加客觀，從而有利于在現實中更好地聚合和實現公共利益，也有利于增加地方準公共產品的供給力量。林達爾均衡的核心問題是雙方在討價還價過程中的偏好顯示問題。蒂博特模型認為從偏好出發的地理選擇能形成各社區公共產品的最優供應。民營企業利用其自身機制的自主性、靈活機動性，可以在農村地方準公共產品治理方面發揮者拾遺補缺的作用，從而增加農村地方準公共產品治理的社會資本，并更有利于實現自下而上的農村地方準公共產品供給決策機制。

三、來自浙江紹興的成功案例

[案例]政府包攬航道疏浚工程的局面被民營企業所打破

日前，諸暨鑫通碼頭等幾家民營企業出資120萬元。對浦江草頭至石頭山6.5公里航道“瓶頸”進行疏浚。這標志著一直由政府包攬航道疏浚工程的局面被民營企業所打破。

隨著經濟的快速發展，諸暨內河航道大噸位船舶逐年增多，水運貨物吞吐量不斷增加，航道不適應水運發展的矛盾越來越突出，船舶堵擋、航運不暢時有發生。如何在航道疏浚投入經費不足的情況下充分利用民營資本投入水運的積極性，諸暨市港航部門進行了廣泛的市場調查。由政府立項，企業投入疏浚資金，工程完工后投資企業可享受優先指泊裝卸、適當減免貨物港務費等優惠。

航道疏通后，500噸級船舶年通航率可達80％，可為諸暨城郊鑫通碼頭等幾家港口經營企業年增水運貨物150萬噸，直接增加港口經營經濟效益500多萬元。同時還為諸暨企業貨物運輸減少湄池港區至城關陸路車輛段駁運費700多萬元。

四、民營企業介入農村地方準公共產品供應中的幾個問題

(一)介入“度”的問題

鑒于準公共產品區別與一般私人產品的特性，民營企業介入農村地方準公共產品的供應，必然存在著一個“度”的問題，包括介入的范圍和深度。一般地，私人性質較強的準公共產品，受益具有明顯的確定性，受益與負擔具有明顯對稱性；需求彈性較小的準公共產品，因收費引起的效率損失較小；經營性較強的準公共產品，市場提供的生存和發展空間比較大。

但是，在資本的作用下，一些本來由鄉鎮政府負責的公共產品供應在有些地方逐漸被淡化了。甚至有的地方出現了由企業代替政府提供公共產品的現象。在個別地區，民營企業承擔的公共事務越來越多，而鄉鎮政府的作用越來越小。鄉鎮政府與家族企業之間的依存度過高，民營資本的強大與鄉鎮政府職能的弱化，隨之而來的，一些關系弱勢群體利益的農村地方準公共產品會越來越少，鄉鎮政權機構的性質也變得日趨模糊。

(二)效率、社會福利損失與公平問題

因為通過市場交換，準公共產品便有了一個價格。準公共產品的價格，會把部分消費者排除在消費之外，從而減少了對準公共產品的消費量；人們在減少個人需要滿足的同時，社會公共需要也得不到滿足，使得社會福利無法達到最大化。特別是外部效應較大、公共性較強的準公共產品，收費引起的效率損失將會更大。另外，與私人產品在市場上交易會發生交易成本一樣，準公共產品的市場提供也會發生交易成本，這應是一種資源浪費。由于準公共產品的特殊性，收費上還會有一定的困難，還會增加收費成本。

對于準公共產品內部效應的私人性質而言，市場提供在一定程度上體現了“誰受益誰付費”的經濟公平原則。但是，準公共產品存在著不同程度的外部效應，而這些外部效應并不與個人需求相對應，而與社會公共需要相對應，且這部分效應又難以用貨幣來衡量。所以，按照受益標準所確定的收費價格，并不能真正地體現實際的受益程度，因而其所能體現的經濟公平并不徹底，也有悖于社會的公平目標。而且隨著準公共產品“公共性”的提高，這種不公平性也就顯得更為嚴重。

(三)民營企業的投資積極性問題

民營企業參與農村地方準公共產品的供應，其準公共產品項目收益的可贏利性和穩定性必定是維護民營企業投資積極性的關鍵問題。

但是，有些地方政府扭曲了民營企業參與提供農村地方準公共產品項目的目的，將農村地方準公共產品項目的市場化供應當成是資產變現或籌集資金的渠道，將資產溢價一倍甚至數倍賣出，使得投資者的投資回報很難達到預算水平，這必將導致民營企業進入地方準公共產品項目的投資積極性，或介入后提供的產品價格偏高、質量偏低。

許多企業認為，中國最大的風險是“政策風險”。民營企業投資于農村地方準公共產品項目領域的發展前景取決于政府能否成功地進行角色轉換。民營企業介入農村地方準公共產品供應的方式多由政府授權、委托、特許經營、合同制、簽約外包、服務購買、政府補助等。例如作為民營企業投資準公共產品項目主要方式之一的PPP(public-Private Partner-ships)公私合伙制模式，就是公共部門與民營企業建立伙伴關系提供公共產品的一種形式。所以，政府對合作領域、區域、項目，如何加強政策的延續性和可預見性，建立政府的公信力，消除政策的不確定給民營企業所帶來的成本增加，是今后關系民營企業投資農村地方準公共產品項目積極性和農村地方準公共產品提供有效性的重要問題之一。

(四)對農村地方準公共產品的監管問題

農村地方準公共產品不同于一般產品，它直接關系到鄉鎮政府職能的實現、地方經濟的發展和本地農民的生活。如果對民營企業介入農村地方準公共產品供應不加強管理，民營企業就有可能為了自身利潤的最大化，通過減少公共產品供應的數量、降低公共產品質量的行為來損公肥私；或者鉆政策空子來騙取政府優惠條件。

因此，鄉鎮政府要加強對它的引導、管理、監督和控制，對民營企業介入農村地方準公共產品供應實施全過程項目管理和效益評估，使民營企業介入農村地方準公共產品供應走上法制化和正規化的道路。這就涉及到農村地方準公共產品的價格問題、質量問題和安全性問題。在我國是否要設立如美國PUC這樣的公共事業管理委員會來對地方準公共產品進行監管，也同樣是一個值得探討的問題。但不管如何，政府要有效地進行監控，維護農村地方準公共產品提供的可持續性，維護公眾利益，并為保證民營企業投資者合理的投資回報創造條件，達到“三方共贏”的目的，是非常必要的。

五、結論

鑒于我國目前處于社會主義初級階段，公共提供能力不足的難題在短時間難以得到解決，民營企業介入農村公共產品供應存在著這樣那樣的問題。而發展是個硬道理，我們在選擇農村地方準公共產品提供方式時，還是應遵循“效率優先，兼顧公平”原則。

(責任編輯：席曉虹)