香港實施新資本協議的最新進展和政策特點

按照通行的國際監管標準對銀行業實施審慎監管是香港建設國際金融中心的重要舉措。按照巴塞爾委員會確定的時間表，香港于2007年初在亞洲區率先開始實施新資本協議，新資本監管規則正式取代以1988年資本協議為基礎的資本監管規則。新資本監管規則適用于當地注冊的所有授權機構，且在并表基礎上適用于其附屬機構。

香港實施新資本協議的最新進展

香港新資本協議實施準備工作長達6年，大體上可以分為3個階段。第一階段（2001年1月～2004年6月）為前期準備階段，香港金管局（HKMA）組織銀行業參與新資本協議的全球征求意見，并參加了第三次定量影響測算。第二階段（2004年8月～2006年3月）為政策制定階段，HKMA成立了新資本協議征求意見工作組討論實施新資本協議的政策建議，成員包括HKMA的高級代表、業界專業人士、外部會計師和審計師以及其他方面的代表；該階段HKMA在業界的支持下發布了一系列政策性文件，明確了實施新資本協議相關政策性要求。第三階段（2005年初～2006年11月）為規制階段，在與業界、政府部門、立法會充分溝通的基礎上，完成了《銀行業條例》的修訂，以及將前期有關政策建議轉變為資本規則和披露規則，并發布了相應的監管指引。為確保新資本協議準備工作的順利推進，HKMA建立了嚴密的內部組織框架，成立了新資本協議實施指導委員會，該委員會主要職能包括三項：對項目實施給予高層指導和資源動員、批準項目實施計劃和決定重大事項。

為保證所有授權機構都能夠如期實施新資本協議，

HKMA允許授權機構采用一系列方法，信用風險包括基礎法、標準法、內部評級法；市場風險包括標準法、內部模型法；操作風險包括基本指標法、標準法和替代標準法，不允許實施高級計量法；授權機構在成本收益分析的基礎上，自主選擇實施方法。香港新資本協議監管法規分為兩個層次：一是立法會通過的相關法規，包括修訂《銀行業條例》，詳細的資本充足率計算規則和信息披露規則；二是HKMA發布的監管指引，包括合格外部評級機構認可標準、資本充足率監督檢查指引、評級體系風險評級體系驗證指引、操作風險管理指引等，以確保授權機構能切實達到新資本協議要求。

就信用風險而言，目前70家授權機構中40多家機構采取基礎法，絕大多數是有限牌照的銀行和規模較小、業務簡單的存款公司（這些小機構已獲得HKMA的批準，可永久性使用基礎法），以及少數2009年前準備實施內部評級法的大型商業銀行；30家授權機構采取標準法，這其中約10家銀行將在2009年前過渡到內部評級法。目前只有少數幾個大型銀行實施內部評級法的申請獲得香港金管局的批準。就操作風險而言，目前60家授權機構采用基本指標法；經HKMA事前批準，12家機構采用標準法或替代標準法；就市場風險而言，26家機構采用標準法；HKMA已批準4家大型銀行使用內部模型法；其余約40家機構因市場風險頭寸較小，符合HKMA規定的赦免條件，無需單獨對市場風險計提資本。

HKMA已開發了新的資本充足率報表體系，所有授權機構在正式實施新資本協議前都必須提交最近兩個季度雙軌計算資本充足率。雙軌運行的結果表明，2006年底實施新資本協議后所有授權機構資本充足率下降1.1個百分點（資本要求上升）。導致資本充足率變化的主要因素有：信用風險資本要求下降，使得資本充足率上升0.36個百分點，主要由于零售風險暴露、住房抵押貸款高質量證券、公司風險暴露風險權重降低以及合格抵質押品的范圍擴大；由于額外增加操作風險資本要求，導致資本充足率下降1.15個百分點；由于調整資本定義，包括從監管資本中扣除所有無形資產（調整前僅扣除商譽）、資產重估儲備計入附屬資本的比例從70％降低為45％，導致資本充足率下降0.17個百分點。

香港實施新資本協議監管政策的主要特點

根據本地實際確定實施方法的“菜單”供各類機構選擇性使用。雖然HKMA非常積極地推進新資本協議實施，但并未全面照搬了新資本協議規定的各種方法，而是結合香港金融市場和銀行業結構的特點，為授權機構提供了一套可供選擇的實施方法。

（1）為小型授權機構量身定做了信用風險“基礎法”。基礎法以1988年資本協議為基礎，借鑒標準法的部分規定（如承諾的處理、信用衍生品信用轉換系數、擔保抵押的操作性要求），以節約小型機構的合規成本。然而，實施基礎法的機構也必須計提操作風險資本，并達到第二支柱、第三支柱的的相應要求。

（2）初期不實施操作風險高級計量法（AMA）。在征求意見過程中，授權機構普遍反映短期內達不到實施AMA的數據要求，實施AMA不符合成本效益的原則，也無助于改進操作風險管理，因此HKMA決定暫時不實施AMA。

（3）不實施資產證券化內部評估法（IAA），HKMA認為，香港地區資產證券化市場尚不發達，資產支持商業票據（ABCP）的規模非常小，無需實施IAA。

（4）不對交易性業務的交易對手信用風險提出明確資本要求。HKMA認為，香港地區商業銀行的以傳統業務為主，衍生產品的交易量小，單獨計提資本沒有必要；同時，HKMA對業界交易對手信用風險管理進行了專題調查，將于近期發布交易對手信用風險管理的定性和定量要求，并跟蹤業界的發展。

在監管政策上鼓勵大型授權機構實施內部評級法。雖然HKMA允許各類授權機構基于自身成本收益分析自主決定選擇實施方法，但同時又為大型機構向內部評級法過渡提供了激勵。一是對于2009年底前實施內部評級法的大型機構，在未實施內部評級法之前經HKMA批準可以先實施基礎法，無需實施標準法，以降低這些機構的合規成本和系統轉換成本。二是允許大型銀行分階段地實施內部評級法，對于2009年前實施內部評級法的銀行實施初期內部評級法的資產覆蓋面（按照信用風險加權資產計算）只需達到70％，2009年底達到85％即可，內部評級法未覆蓋的風險暴露可按照基礎法或標準法計算信用風險加權資產。三是降低數據歷史長度要求，2009年底前開始實施內部評級法的銀行只需2年的歷史數據，只要在2012年底前具備5年歷史數據即可。

原則性監管和規則性監管相結合的原則。一方面為使監管指引能夠兼顧銀行內部評級體系設計和運作方面的差異，HKMA的內部評級法指引在很多方面采納了新資本協議靈活的框架，如內部評級體系的設計、運作、量化過程等方面的最低要求，只是結合香港地區的實際，對部分標準進行了調整，如專業貸款不包括高波動性商業房地產（HVCRE）、降低了中小企業的標準等。另一方面為保證內部評級體系的風險區分能力、風險量化的審慎性，HKMA在內部評級體系的內部控制、驗證、使用測試、壓力測試等方面的要求更加具體和明確。如對董事會、高管層、內部審計部門在內部評級治理中的角色描述非常詳盡；在商業銀行內部評級體系驗證的范圍、方法和報告要求等方面細化了標準；明確了內部評級體系運用的13個具體領域；規定了幾個具體的壓力情景，要求授權機構必須按此情景進行壓力測試等。同時在新資本協議允許的國別自裁權上，HKMA采取了審慎的做法，如對零售風險暴露采取與公司風險暴露相同的逾期90天的客觀性違約標準，違約定義中不允許考慮重新確定賬齡的因素。

建立了嚴格的資本充足率監督檢查程序。HKMA認為，新資本協議第二支柱的基礎是商業銀行已經建立了穩健的內部資本評估程序（ICAAP），但香港地區銀行的ICAAP并不完善，還處于不斷演進之中，因此現階段對ICAAP的要求只能是原則性，不可能非常細致；為彌補ICAAP存在的缺陷，監管當局的資本充足率監督檢查程序（SRP）必須足夠強大。為此，HKMA建立一套完善的打分表體系，對第二支柱下八大類風險以及相應的風險管理能力進行全面的評估，若評估結果不滿意將自動導致資本要求增加（根據《銀行業條例》的規定，HKMA有權對單個機構設定高于8％要求但不超過16％的最低資本要求）。HKMA認為，現行的風險為本監管框架已經體現了第二支柱的許多要素，因此嚴格的資本監督檢查程序不會對授權機構造成過重的監管負擔，打分表體系也不取代現行CAMELs評級體系，兩者互相補充。HKMA計劃2008年對打分表體系運行情況進行后評估，并根據評估情況進行適當調整，增強與現行風險為本監管框架的協調性和一致性。

香港金管局對內部評級法認可和審批流程

實施內部評級法的技術要求高，涉及面廣，準備周期長，為保證授權機構能切實達到內部評級法的最低要求，HKMA對授權機構實施內部評級法方案的認可和審批長達2年之久，投入了大量的監管資源。整個審批過程是HKMA和授權機構保持長期持續的溝通和對話，授權機構的合規程度也不斷提高。根據HKMA的規定，授權機構需在2004年底前向HKMA提出實施內部評級法的愿望。隨后監管當局和授權機構將每季度定期會晤，討論實施準備進展和存在的問題。

在開始進入資本充足率雙軌報告前，HKMA組織對授權機構進行全面的現場檢查。授權機構應提前1個月完成達標合規情況的自我評估報告，HKMA對自我評估報告進行研究和檢查，在此基礎上組織現場檢查。依據商業銀行內部評級體系的數量和復雜程度，開展一輪現場檢場需1～4個月的時間，現場檢查報告將列出需解決的問題并提出相應解決方案。HKMA曾對某家銀行的內部評級體系提出了近700條整改意見。與授權機構的后續討論以及現場檢查中，HKMA重點跟蹤關注這些問題的解決情況。在商業銀行遞交正式申請后，HKMA還將對IRB的整體合規情況進行現場評估。

HKMA對授權機構內部評級體系現場檢查分為三個小組，分別負責定性方面（如評級體系的運作、使用測試）、定量方面（如評級體系開發和驗證）、IT系統和資本充足率報告平臺的檢查。現場檢查報告將報告給HKMA的高層，為批準或否決實施內部評級法申請提供依據。對每家家銀行進行一輪現場檢查約投入專業監管人員30人左右，對監管資源提出了很高要求，這也是HKMA對授權機構審批進展緩慢的重要原因。

啟示

加快新資本協議規制工作的進程。2007年2月，銀監會發布了《中國銀行業實施新資本協議指導意見》，明確提出國內大型銀行在2010年底開始實施新資本協議。新資本協議實施必須建立在一整套完整的監管規章基礎之上。我國相關規制工作已經取得了積極進展，但與全面實施新資本協議相比還有較大差距，應加快規制工作的進度，降低政策的不確定性；在實施方法選擇上，堅持重要性的原則，對最重要的的信用風險、市場風險應采取高標準，促使商業銀行提高風險管理水平；對相對風險較小的資產證券化以及交易賬戶違約風險等，采取相對簡單方法，以降低商業銀行合規成本。在具體監管標準設定上，結合國內大型銀行實際，應盡可能詳細，減少靈活性，增強操作性，為商業銀行的自我評估和后續監督檢查提供明確的標桿

加大監督檢查的力度，推動商業銀行準備工作順利開展。就大型銀行而言，國內和香港的監管政策沒有明顯差別，都是以內部評級法為目標。相對而言，國內大型銀行的資產規模大，風險管理基礎實施落后，風險計量和管理能力低，實施內部評級法的難度遠大于香港地區的大型銀行。因此為確保2010年底新資本協議的如期成功實施，監管當局必須加強對商業銀行實施準備工作的監督檢查，通過建立定期會晤、信息交流和持續的對話機制，以及專項現場檢查，推動商業銀行不斷提高達標合規程度。同時，通過與業界的對話和交流，增進監管人員對實施高級方法的理解，提高監管能力，為最終審批和后續有效監督培養和儲備監管資源。

實施相對靈活的資本充足率監管檢查程序。香港地區之所以能較早開始實施新資本協議，并在第二支柱框架下采取嚴格的資本充足率監督檢查，一個主要原因是香港地區銀行的資本充足率較高，有能力消化監管資本要求提高的影響。與香港地區銀行相比，國內大型銀行面臨的信用風險較高，實施內部評級法不僅不能節約信用風險的資本要求而且有可能提高資本要求，考慮操作風險后，資本充足率可能進一步降低；若同時在第二支柱框架下，基于風險評估對商業銀行硬性提出額外的資本要求，可能會挫傷商業銀行實施高級方法的積極性，反而不利于商業銀行風險管理水平的提高。鑒于此，在第二支柱框架下，監管當局應以對商業銀行風險水平和風險管理能力的整體評估為主要手段，重點強調商業銀行風險治理框架、風險管理政策和程序的改進，并加強持續監督；若采取這些措施不能達到預定目標，提出額外的資本要求才成為最后的選擇。

（作者單位：中國銀監會國際部）