發展農村小額信貸的再思考

發展農村小額信貸組織在我國的意義是多重的，既能滿足農村金融需求長期無法滿足的問題，又能對中國農村金融整體改革起到推動作用，但是小額信貸組織目前在我國的發展依然存在許多現實的制約因素。

農村資金大量外流和農村金融市場的壟斷格局是中國農村金融中的兩個突出問題。在農村發展不吸收存款的小額貸款，不但有助于創造一個有效競爭的農村金融市場，同時還有利于緩解農村資金外流，解決農民和微型企業貸款難的問題。試點小額信貸組織是農村金融整體改革中的重要組成部分，是我國農村金融領域的一個重要創新，它的出現解決了我國占人口相當大比重的農民的生產和消費所急需的資金，它對以金融手段化解“三農”發展問題具有重要意義，必將對推動其他農村金融改革起到促進和示范作用，尤其有利于促進完善信用社的治理結構。

發展狀況

國內小額信貸組織形式主要分為三大類：一是依靠國際組織援助的非政府形式的小額信貸機構或國內公益組織（包括具有政府職能的社團組織，例如婦聯和工會等）開辦的小額信貸項目。它們的歷史最長，有比較明確的社會發展目標，強調扶貧的社會目標。但其規模很小，沒有合法的信貸經營權，沒有持續的資金來源，缺少專業的管理人員。這類小額信貸機構約有300家，其中現在仍然存在的約有100家，能夠經營的約有50家，能夠可持續經營的不足10家。它們經營狀況不理想，而且市場份額很小，約有10億元人民幣。二是正規金融機構開辦的小額信貸業務。如信用社的小額信用貸款和農戶聯戶貸款、城市商業銀行與政府合作的擔保貸款等。它們規模龐大，從資金量來看是小額信貸業務的主體，但他們缺少有效的瞄準貧困人口的機制，主要靠政府提供補貼或擔保來推動開展業務，沒有形成自覺的信貸業務，雖然在服務的廣度上具備了一定的規模，但在扶貧的深度和財務自負盈虧能力方面還存在一些問題。三是商業性小額貸款公司的小額貸款。商業性小額貸款公司，有兩種類型，即銀監會2006年12月20日農村金融準入新政界定的商業銀行和合作銀行的全資附屬的貸款公司、中國人民銀行2005年5月開始推動的由私人資本投資建立的只貸不存的小額貸款公司。到2008年5月底，前者共有4家，后者有7家。同時，一些地方政府金融管理辦公室還批準設立了一批由私人資本投資建立的只貸不存的小額貸款公司，比如到2008年5月底，寧夏共批準了21家。

小額信貸在現實中有著實實在在的需求，它以低門檻的信貸方式，破解了成千上萬的農民長期以來普遍遭遇的貸款難問題。由于廣大農民缺乏有效的抵押物，正規金融服務對多數農民而言是可望而不可及的事情。而小額信貸由于不需要特殊的擔保抵押，面向所有的農民，因此，它有著極其廣泛的群眾基礎和適應性。加之，小額信貸的手續簡便易行，農民通過評級授信獲得貸款證后，只要持一些相關證件（如身份證、貸款證、私章或摁手印）即可隨時到信用社辦理貸款。近年來，我國農村大約有近三分之一的農民先后通過小額信貸獲得了貸款，并通過小額信貸的支持走上了脫貧致富的道路，對保持農村社會穩定，促進“三農”的發展起到了積極的作用。一些農民以其親身實踐認識到了小額信貸的優越性，也為其樹立了榜樣和產生了良好的示范效應。

通過幾年來的實踐可以看到，得益于小額信貸的科學制度約束，它有效破解了農民缺乏有效抵押擔保物的障礙，因而，它能夠如雨后春筍般迅速地發展起來。小額信貸的約束主要體現在三個方面：一是貸款小組的互助、互督、互保。所謂互助，是指互相優選項目及提供技術、人力等幫助；所謂互督，是指互相監督各家項目的順利實施防止失敗；所謂互保，是互相擔保還款，如果一家還不起貸款，其余幾家必須幫助還款，從而做到了100%還貸率。二是順序貸款，即一個貸款小組中，各家貸款有先后，后貸款者必然監督先貸款者，因為只有先貸款者做到了按期還款，后貸款者才能貸到款。三是農民特別是貧困農戶都是農村中的弱勢人群，他們沒有任何資本、任何理由像國有企業強勢集團或富裕人群那樣賴賬不還，其結果是誠信度很高。可見，小額信貸實際上是在現有法律制度框架下，通過一種有效的替代機制，找到了一條既能滿足農民金融需求，又能有效防范金融風險的辦法；它既能有效解決弱勢群體由于抵押擔保困難而難獲得正規金融機構貸款支持的問題，又為金融機構進行風險管理和分散風險提供了一種切實可行的思路和工作流程。

制約因素

我國發展小額信貸的制約因素是多重的，主要有以下一些方面：

一是大力發展小額信貸的政策環境還有待于進一步優化。小額信貸發展比較好的國家，政府都有一定的支持小額信貸長遠發展的制度框架。其框架主要包括以下兩點：一是給予小額信貸機構明確的法律地位，并在小額信貸機構發展到一定階段后，允許其擴大金融業務，直至可以吸收存款；二是政府還對經營良好的小額信貸機構給予支持，如提供批發資金。而在中國，迄今為止，小額信貸機構的法律地位仍不明確。非政府小額信貸機構注冊成社會團體或民辦非企業單位，不能依法從事貸款和其他金融活動，也難以轉成小額貸款公司或金融機構。此外，政策對小額貸款機構的貸款利率也有一定的影響，

包括商業銀行現行的利率水平和基準利率的四倍限制都對小額信貸產生影響。

二是與小額信貸機構及其人員有關。在國外，非政府的小額信貸機構也有成功之例（如孟加拉的ASA組織）。國外的實踐證明，非政府的小額信貸機構并非一定要轉變成商業性的小額信貸公司或小額信貸銀行才能運行。與國外成功的非政府的小額信貸機構相比，我國的小額信貸機構和項目有很大的空間和潛力。我國大多數的小額信貸機構并不是真正獨立于地方政府的，而是在實質上從屬或受制于地方政府，這主要是指縣級和地區級的政府部門，如政府辦公室、農業局、扶貧辦、婦聯等機構。小額信貸機構受制于地方政府部門主要是因為中國的非政府組織必須要有一個掛靠單位，這個單位必須是當地的政府單位。更為重要的是，縣級及地區級非政府小額信貸機構的管理人員大多是當地政府正式的工作人員。他們在非政府小額信貸機構任職是當地政府及其部門委派的，他們仍享受政府工作人員的工資和福利待遇。他們一般也不愿意放棄這樣的位置而潛心專門從事小額信貸。換言之，他們主要是對政府負責，而不是對非政府的小額信貸機構負責。在這種情況下，也無法建立對管理人員的激勵機制，而這對小額信貸的機構發展是至關重要的。由于小額信貸機構受制于地方政府部門是由于在名義上理事會是非政府小額信貸機構的決策者，而大多數理事會的理事長是由當地政府的副縣長，或婦聯主席，或其他政府官員擔任的。此外，小額信貸機構不能獨立于地方政府還與小額信貸資金的所有權密切相關。

三是小額信貸實行的貸款模式制約了其發展。由于小額信貸模式單一（主要是鄉村銀行模式），

沒有根據不同地區的情況采取不同的機構和貸款模式。而中國各地自然條件、經濟發展水平，以及社會宗教文化等千差萬別，照搬一種模式是不可能完全適應中國國情的（事實上，孟加拉與中國情況相差很大）。不少小額信貸機構和項目在選點時也沒有考慮財務可持續性的要求。模式確定后，很少進行改變。在鄉村銀行模式下，在中國執行的一般是在縣級設辦公室，在鄉設分支，下有信貸員的三級的操作模式，這就導致機構的固定成本高。加上每個縣的資金規模小，形成單筆貸款的成本高，直接影響到機構的財務可持續性。另外，中國的小額信貸機構把小組貸款轉為個人貸款，以及小組擔保并不太成功，使小額信貸項目和機構不能把一部分成本轉移給貸款戶，也加大了貸款的成本。

四是資金來源的制約。以扶貧為目的的非政府機構，資金基本上完全依賴國內外捐贈，以國際捐贈為主；貸款本金、運作費用、技術支持費用基本靠捐贈和部分地方政府投入。這就使小額信貸機構和項目的管理、運行和模式均受到捐贈機構和當地政府的影響。在上世紀90年代中期，當時捐贈機構的捐贈主要是以扶貧和社會發展為目標，采取在最貧困地區“撒糊椒面”的方式，沒有將小額信貸機構的可持續發展作為項目的重點。另外大多數的項目沒有后續資金安排，在不可持續的情況下，也難以爭取進一步的投資。

五是小額信貸的中介服務行業缺位。我國既沒有行業評級機構和公布其經營業績增加透明度的平臺，也沒有小額信貸咨詢和培訓的專業公司，更沒有經過注冊的小額信貸行業協會和像孟加拉農村就業支持基金會（PKSF）那樣用于批發的資金和機構。小額信貸的中介服務行業缺位也與小額信貸沒有法律地位和缺少商業可持續發展的零售小額信貸機構密切相關。

六是金融監管方面的不足。國外一些小額信貸做得好的國家和地區對小額信貸有一個監管的框架，并采取靈活變通的辦法。在不吸收存款時采用非審慎監管的辦法，或注冊登記的辦法，可以依法進行小額信貸業務。在吸收存款時轉為正規的小額信貸銀行，金融監管部門采用審慎監管的辦法。由于小額信貸機構不同于一般金融的特點，對小額信貸的監管可以是現有監管機構中新成立的獨立的部門，或獨立于現有監管機構以外。這種辦法能夠適應小額信貸的發展，又能起到有效監管的作用，是一種兩全其美的辦法。

政策建議

通過幾年的實踐，在發展小額信貸方面我們有如下一些思考和建議。

一是要通過制定法律規范和操作細則，促進發展小額信貸。小額信貸在發展中遇到的問題也是法律政策層面的具體操作問題，因此，必須通過制定相關的法律政策給予支持和扶持。如果沒有明確的法律政策，就可能使小額信貸面臨發展的不確定性和盲目性。近年來，黨中央連續多年的中央一號文件都強調要在有效防范金融風險的前提下，支持小額信貸的發展。2004年一號文件指出，“鼓勵在有條件的地方，在嚴格監管，有效防范金融風險的前提下，通過吸收社會資本和外資，積極興辦直接為‘三農’服務的多種所有制的金融組織。”2005年的一號文件更明確指出，“培育競爭性的農村金融市場，有關部門要抓緊制定農村新辦多種所有制金融機構的準入條件和監管辦法，在有效防范金融風險的前提下，盡快啟動試點工作。有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要，由自然人或企業發起的小額信貸組織”。2006年的一號文件進一步指出，“在保證資本金充足，嚴格金融監管和建立合理有效的退出機制的前提下，鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本，外資等參股。大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額信貸組織，有關部門要抓緊制定管理辦法。”

二是通過完善利率水平，進一步提高產品和服務。小額信貸實行的貸款模式比較單一，主要是鄉村銀行模式，

沒有根據不同地區的情況采取不同的機構和貸款模式，我國各地自然條件、經濟發展水平，以及社會宗教文化等千差萬別，各地必須因地制宜。各小額貸款機構收取的有效利率差別很大。其中，政府小額信貸按貼息貸款利率放款。農村信用社小額信貸執行的是信用社正常貸款利率，但因采取按周或按月分期還款的方式，致使其實際利率略高于正常利率。

三是服務深度和覆蓋面仍需提升。我國小額信貸機構的服務規模無論是總體還是以單個機構而言都是非常小的。除了政府小額信貸通常能覆蓋所有的貧困鄉鎮外，多數其他的小額信貸項目每項最多只能服務10個鄉鎮、約5000名用戶。多數非政府組織小額信貸項目對目標群體做出了進一步的限定，譬如僅限于婦女。一些研究成果表明，多數小額信貸用戶實際上都是當地窮人中的中等或上等農戶。政府小額信貸盡管也提供給一些經濟狀況較好的農戶，但在到達最窮的農戶方面較其他機構做得更好。因此，為了從城鄉統籌發展的角度進行農村金融試點，要允許各種形式的資本進入農村金融機構，允許境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區進行投資、收購和新設金融機構。

四是小額信貸機構的生存能力需要持續。從還款能力看，政府小額信貸的逾期90天的拖欠率在50%～70%之間。這主要是由三個原因造成的：第一，政府在小額信貸發放和使用上的行政干預有時導致了貸款支持項目的失敗；第二，小額信貸用戶的還款意愿同當時政府在其他事務而非小額信貸活動上的行為表現緊密相聯；第三，農業銀行或其他從事小額信貸的機構缺乏緊密監督貸款使用和按時回收到期貸款的動力。而與之相比，非政府組織小額信貸項目的還款率一直都保持在90%以上的高水平。從貸款資產的回報率看，與其他國家成熟的小額信貸機構相比，我國小額信貸機構的比率要低。在中國運行得最好的小額信貸機構只能獲得7%～9%資產回報率，而這個比率對于使用商業性資金的貸款來說是很難接受的，而政府小額信貸項目的貸款資產回報率更低，只有2%。從操作可持續性和財務可持續性看，對我國小額信貸機構操作和財務持續性水平產生影響的主要因素是用戶規模、有效利率、管理和操作成本，以及拖欠率。

此外，在小額信貸的資金支持上，需要積極發揮公共財政的先導作用，通過建立促進農村資金回流的稅收政策和機制，運用多種政策工具和手段建立批發基金組織，以提供便捷的服務。

(作者單位：首都經濟貿易大學金融學院)