關于宅基地問題的若干思考

摘要：農民對宅基地享有的使用權利不是他物權性質，而是自物權性質。現在應當給予宅基地使用權人比承包地使用權更大的“準物權”，農村宅基地的使用權權限應當與城市宅基地的使用權權限相當或更大。應當強調宅基地的私人長期使用權，農村宅基地使用權和農宅的可以繼承，并在一定范圍內可以抵押和轉讓。

關鍵詞：宅基地；繼承；抵押；轉讓

中圖分類號：F301.2文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0077-03

農村宅基地是農宅的基地，農村宅基地使用權是指在農村土地之上造建農宅的權利，是我國物權法體系的一個特有概念。宅基地使用權制度折射出了我國土地所有制度諸多特色。筆者擬通過對農村宅基地物權性質的分析，討論農村宅基地使用權和農宅的繼承、抵押和轉讓等問題。

1 宅基地的物權性質

傳統中國社會，大部分中國人祖祖輩輩生于農村、長于農村，宅基地是農民祖輩購買或開荒得來的。家庭對于宅基地的私有權利，不僅在自家人心中，即使在同村人心中，也都獲得了穩定的承認。這樣的宅基地私有權概念，對于以家庭為生產消費單位的社會結構來說，具有根本意義。

新中國建立后進行了土改，不少農民的宅基地是土改時分配給農民私人所有。在搞農業生產互助組時，宅基地和耕地為農民私有，人民政府發給土地房產所有人所有權證。初級農業生產合作社時，1953年中共中央《關于農業生產互助合作的決議》規定：“農民有土地私有權和生產資料私有權”。參加初級社，是農民將宅基地以外的土地折股入社，按股分紅。高級社時，農民將私有土地和耕畜、大型農具等生產資料轉為集體。土地入社后，規定生產隊土地的7%～15%為自留地，而非生產性的宅基地仍然為私人所有。1956年6月30日第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》明文規定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉人民委員會協助解決”。至此，宅基地從來都沒有被納入農村集體所有權之下。

人民公社化、文化大革命時期，在左傾錯誤思想支配下，農民的宅基地被無償轉化為集體土地，1961年的《農村人民公社條理》規定：“在生產大隊范圍內，除了生產隊所有的和社員所有的生產資料以外，一切土地、耕畜、農具等生產資料，都屬于生產大隊所有”。1967年中共中央《關于農村文化大革命的指示》批判所謂“三自一包”、“四大自由”的資本主義復辟，農民安身立命的非生產性的宅基地也沒有所有權了。

如今，人民公社已經取消，文化大革命被徹底否定。而且2002年通過的《中華人民共和國農村土地承包法》明確賦予農民“長期而有保障的土地使用權”、“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品”；“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”；“在承包期內，其繼承人可以繼續承包”。農民作為承包地主體，享用承包地使用權的轉讓、抵押、繼承、贈送等“準物權”的權利。

主體享有所有權的方式可為一人所有，包括一自然人和一法人，以及數人所有。數人所有即為共有，而按其共有人之內部關系的有無，又可分為按份共有和共同共有。我國的農村土地所有權制度與日耳曼法的總有制度在某些特征上頗為類似。日耳曼法總有制度的特征是：所有權質的分割；管理權能屬于團體；所有權的用益權能屬于團體組成員；而我國農村土地制度則有如下特點：所有權屬于農民集體，農民對集體土地享有使用的權利。

農民有權從其所在集體土地中獲得一塊宅基地，該項權利可稱之為“宅基地取得權”。農村宅基地使用權的取得原則為無償，類似于作為所有權權能的使用權。農民作為集體的一員，有使用集體所有的一定土地建筑房屋的權利；對該特定宅基地，農民取得一項用益物權即為宅基地使用權。正如農民有耕作集體所有土地的權利，基于該權利，農民就特定土地取得土地承包經營權。而土地資源有限，因此農民僅能按一定份額取得宅基地。農民能否通過支付地租的方式取得大于確定份額的宅基地？從法理而言，如集體組織與農民對此達成一致，自應允許，此時取得的宅基地使用權與無償取得的宅基地使用權不同。但考慮到保護耕地的需要，應當禁止農民取得超標的宅基地。

宅基地取得權是農民依據其作為農村集體成員的身份而享有的，非集體成員不能直接從集體取得宅基地使用權，但應當可以通過購買或受讓房屋使用權來取得宅基地使用權，也可以購買宅基地。

因此，筆者認為，農民對宅基地享有的使用權利不是他物權性質，而是自物權性質。現在應當給予宅基地使用權人比承包地使用權更大的“準物權”，農村宅基地的使用權權限應當與城市宅基地的使用權權限相當或更大。《物權法》草案的規定，人為地制造了成文法律與人們心中的法律之間的沖突。此種沖突只會損害中國社會固有的宅基地的權利觀念，應當改變。應當在《物權法》中規定宅基地的私人長期使用權性質，這對于社會穩定有好處。公民取得宅基地使用權后，只要符合農村規劃和標準，應當允許他們在宅基地上新建或翻建農宅。

2 宅基地的繼承

在中國民間就一直有祖宅及宅基地繼承的傳統。公民的房屋屬于個人的合法財產，按照我國繼承法的規定是可以繼承的。城市的人可以繼承父母的房子，農民的子女也應該有這個權利。現在《物權法》中沒有明確規定農宅可以繼承，而宅基地被認為是集體土地，無法辦繼承手續。宅基地沒有繼承，就是房子繼承了，也不能改建和修繕，賣又不能賣怎么住？任其破敗，這就是社會主義新農村？公民在依法取得房產所有權以后，宅基地使用權和房子產權不能分割。筆者以為，宅基地的使用權應當隨地面上的房產所有權而轉移，由繼承者繼續使用。

大家知道農民苦，其實農民的孩子即使到了城市，還是很艱難，法律要保護他們的權益。老家房子權益得到保護，則考學出來的知識分子會更有信心在城市工作，他們老了更愿意還鄉養老。到城市里工作的民工也敢于拼搏，失敗了也有退路，可以回老家。宅基地使用權和農宅是到城市工作的原農村人的根。有不少農宅是祖傳的老宅，老宅都不僅是一間屋，更是一間具有文化內涵的屋。在很大程度上，中國傳統的文化、祭祀、慶典，也常與祖先的房屋有密切的關系。老宅既是感情歸宿，又是尊嚴所在，應該成為有名有份的私產，家庭對它的權利就應當是完整的，不受外部權力的肆意干預。

即使承認宅基地是集體的，但使用權是家庭的。農民子女戶口遷出了，法理上講他們還是可以作為自然人繼承宅基地使用權。不然以后有不少農村孩子不好好學習了，因為離開家鄉，以后宅基地使用權不能繼承，房產也就不能繼承充分利用（不能典當、抵押、轉讓）了。筆者遇到過一位村民，他兒子考取中專，為了保證家里的房產可以繼承，沒有把戶口遷出。現在不少農民的房子本身是很好，很有價值的。

這里特別要指出，子女繼承父母的宅基地使用權和農宅后，政府應當允許子女辦理宅基地用權和農宅的權證過戶手續，這樣子女才能真正獲得宅基地使用權和農宅所有權，才可以合法擁有或轉讓。

有的公民可能因為繼承而有兩處宅基地，現在大量的獨生子女將來由于繼承肯定會出現這種情況。集體收回復墾，成本會遠遠大于收益，理性的集體不會這樣做。

3宅基地的抵押和轉讓

現在《物權法》規定使農宅交易范圍過窄，交易難、交易量很小，使得農村房地產近乎變成死產，無法通過流通來增長自身價值，不利于農村不動產價值的實現，影響物的有效利用，對于權利人來說是極大的損失。其實，具備宅基地使用權分配條件的農戶一般都會免費申請新的宅基地，不會購買別人的宅基地。而且有的地方已經沒有符合農村購置宅基地的農民，農民即使想轉讓，也轉讓不出去。

市場經濟條件下的物是流動的，只有流動才能實現物的價值。新的土地管理法實施后，國有土地使用權實現了從無償無期限無流動到有償有期限有流動的轉變，國有土地資產價值得以顯現，為社會經濟發展注入了新的活力。而不分情況一味禁止包括宅基地使用權轉讓，這是有失公允的。房地一體不可分，禁止宅基地使用權轉讓，必然導致公民享有完全所有權的農宅也因此不能轉讓。

《土地管理法》、《城市房地產管理法》等賦予城鎮居民可轉讓和抵押房地產的權利，而中國絕大多數土地和人口都在農村，現在農宅和宅基地不可交易，顯然違反了法的平等精神。如果宅基地使用權不能抵押和轉讓，那這個權利是什么權利呢？在全面建設小康社會的新階段，公民對住房的投資力度和房屋的建筑質量不斷提高，農村房產在公民的財產結構中的地位日趨重要。公民需要資金發展生產，培養子女。限制農宅和宅基地使用權的抵押和轉讓，會使得農村的不動產難以進入市場進行交易，限制了公民的融資手段，導致公民的宅基地使用權是一個沒有市場價值的權利，這是對公民利益的一個大損害。

現在禁止城鎮居民在農村購置宅基地，筆者認為，可能主要考慮兩個理由：

（1）維護農民的利益，確保農民“居者有其屋”

不少人擔心我國的農民大部分文化程度較低，對未來預期把握能力有限。如果允許農民賣掉唯一的房產，會造成很多人居無定所，可能成為城市中流浪的游民，給社會帶來不安定因素。

（2）保護有限的農業用地

對于第一個理由，其實這個問題可能沒有必要過度擔心，一般農民不會非理性地將宅基地使用權賣掉，賣宅基地應該要夫妻簽字，賣掉房子，一般會有合理和充足的理由。農民只有在特別需要的時候才會出賣住房，如治病救命、子女上學、投資經營等，法律不應當進行過多限制；保守一點，筆者認為只要規定：“農民只有一處房子，則不能出賣宅基地”，這個問題就解決了。而在城市有房的農民或由于繼承等原因擁有兩處以上宅基地的農民（筆者在老家調查發現現在這樣的農民不少）可以轉讓其宅基地和農宅，這不會產生居無定所的問題。

對于第二個理由，筆者認為，保護有限的農業用地主要應該用嚴格控制新批宅基地的方式解決。現在農村新結婚的一般為獨生子，不應該再分戶申請宅基地，兩個兒子的農戶，除少數民族外，屬于超生，也不能再申請宅基地，但結婚分戶后可以從別人手中購買宅基地和農宅。這樣規定有利于計劃生育。已有的宅基地使用權和農宅的交易不會占有農業用地。允許他們把多余的宅基地自由轉讓，可起到保護耕地的作用。

科學發展觀要求統籌城鄉經濟社會發展，很重要的一條是統籌城鄉改革，而統籌城鄉改革最要緊的莫過于建立城鄉一體化保護的財產制度。我們應該有制度的創新，保障廣大公民的土地財產利益，建立一個與城鎮房地產相銜接的農村宅基地使用權和農宅制度。所以，農宅、宅基地使用權應該與城市商品房類似。

城鎮居民在農村購置宅基地已不是個別現象。現在，實際上很多城鎮居民，有自由職業者，也有機關干部，到農村買農宅，買了以后就重新修建。可是他們買房子沒有產權證，而是訂一個合同，也沒有得到法律保護，這種情況需要改變。應對于實踐中實際存在的農村宅基地轉讓和抵押問題深究其存在的合理性和必然性，進行科學的疏導和規范，使之健康發展。

有些城鎮居民基于養老、就業等考慮自愿到農村居住，一個在大城市里領取退休金的中低收入的老人，也許會非常樂意離開城市去鄉村安度晚年。在上海賣掉30平米的老宅，可在農村買一幢別墅。那些在城鎮競爭中失敗的人們，或許也更加適合轉移到平緩的農村去生活。城鎮居民向鄉村遷移的過程應當是城市文明向鄉村擴散的過程，也有利于減輕城市人口壓力，符合市場經濟的一般規律。醫生、教師、文人、畫師等在農村生活，對建設社會主義新農村有極大好處。滿足居民在農村的購房生活需要也有利于平或抑制城市房價，改善城市居民生活質量，提高我國城市競爭力。

中國現在的社會已經不是封閉型的靜態社會，公民的流動和遷徙是社會常態。在城鄉結合部和發達鄉村，由于吸引了大量外地農民，集體成員身份和戶籍之間的聯系被打破，實際上是村民但不具備集體成員資格的現象已經相當普遍。只有賦予宅基地使用權人向非集體成員轉讓宅基地的權利，才能保障那些非集體成員的村民“居者有其屋”。

據我國有關城市化進程的分析資料顯示，今后20年全國每年有1 200多萬農村人口要轉移到城鎮地區，這一趨勢在經濟發達區更為明顯。以目前我國農村居民點人均用地為153平方米計算，今后20年每年將約有18.36萬平方米的農村宅基地可能閑置不用，并將變為潛在的市場供給。對于那些在城市化大潮中準備向城鎮遷移的農民，如果限制他們將房產向非集體成員轉讓，將影響他們取得進入城市安身立業的最低資本，從而阻礙人口城市化進程。同時，如果他們進城之后繼續將農村的房產保留在手中，將不利于我國現代農業的發展。所以，應該允許已經轉為城鎮居民的宅基地使用權人抵押或轉讓農宅和宅基地使用權。他們是新的城鎮居民，和原來的城鎮居民一樣，可以沒有自己農宅，靠租房。

城市化過程中，有些善于農業的失地農民，可以用補償款到異地農村買戶農宅，承包農田，繼續做農民。農村有些五保戶，他們老了以后進集體養老院，他們的宅基地收歸集體，如果可以出售，可以用于養老院的經費。現在越來越多的大學和中專畢業生到農村從事工作，應該允許他們在農村買一塊宅基地，使他們安身立命。還應該允許農民利用自己的宅基地和農宅抵押養老。