我國政府績效審計探析

摘要：政府績效審計工作，是隨著我國公共財政體制改革不斷深入，財政支出向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問題傾斜，支出總額不斷擴(kuò)大等客觀現(xiàn)實(shí)下，各級人大和社會公眾更加關(guān)注公共財政的支出情況，以對政府及各隸屬部門、事業(yè)單位支配的財政資金經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評價而產(chǎn)生的。實(shí)踐證明，政府績效審計在促進(jìn)政府改善管理、提高公共資源使用效益方面發(fā)揮著巨大作用。當(dāng)前，我國政府績效審計仍處于起步階段，在績效審計理論研究和實(shí)踐應(yīng)用方面與其他國家開展得較成熟的績效審計相比，還有較大差距。

關(guān)鍵詞：政府績效審計；公共財政體制改革；對策

中圖分類號：F239.23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0108-02

在我國，隨著公共財政體制改革不斷深入，政府公共開支也在不斷增加，政府的受托責(zé)任和受托風(fēng)險也隨之增大。然而，在我國財力有限，對財政收入缺乏系統(tǒng)有力的監(jiān)督機(jī)制，財政收支社會效益分析整體機(jī)制也尚未形成的情況下，政府績效審計應(yīng)運(yùn)而生。我國績效審計剛剛起步，要建立起績效審計體系，尚需長期的探索和嘗試，不僅要在審計界注入績效審計觀，還應(yīng)在理論上繼續(xù)進(jìn)行深入細(xì)致的研究。

一、我國政府績效審計的含義

政府績效審計又稱為“3E”審計，即是獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)和審計人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對政府部門及企事業(yè)單位的項目、活動和功能就其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的程度進(jìn)行獨(dú)立的評價，提出改進(jìn)意見。可見，政府績效審計是針對政府各部門支出計劃的可行性、執(zhí)行的效益性進(jìn)行監(jiān)督評價，及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)政府科學(xué)管理，提高公共財政支出效果。

我國開展政府績效審計的意義體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，有利于推進(jìn)我國政治體制改革。在我國，人民是真正的主人，政府代表人民并按人民的意志行使國家的權(quán)力。因此，一切以人民名義取得的物質(zhì)資源和人力資源的配置、消耗都必須接受人民的監(jiān)督，以真正保證其真實(shí)、合理、有效，進(jìn)而有利于提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚(yáng)社會主義民主，加快政治體制改革的步伐。其次，有利于政府機(jī)構(gòu)的廉潔、勤政、高效。政府績效審計可以在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，遵循成本效益原則來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，從而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，維護(hù)社會穩(wěn)定。最后，有利于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和完善，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用越來越明顯并占主導(dǎo)地位，政府機(jī)構(gòu)的主要功能就是彌補(bǔ)市場失靈，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。開展政府績效審計可以促進(jìn)建立政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度，保證市場配置資源機(jī)制發(fā)揮作用的完善性、自然性、純潔性，促進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。

二、我國政府績效審計面臨的問題

我國政府于20世紀(jì)80年代提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心后，審計機(jī)關(guān)就安排了一定數(shù)量的效益審計。此外，我國審計機(jī)關(guān)還結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)財務(wù)收入審計，開展了一些具有宏觀性質(zhì)的績效審計。至今，我國政府績效審計無論從理論上還是在實(shí)踐中都取得了長足的發(fā)展，如在項目選擇方面把“人民群眾關(guān)注”與“財政投入大”的項目作為選擇標(biāo)準(zhǔn)，再如，已經(jīng)逐步建立績效審計項目庫，實(shí)行滾動式年度項目計劃，科學(xué)制訂了一系列績效評價標(biāo)準(zhǔn)，最終使績效審計達(dá)到了增值的效果，但仍存在一些問題值得探究。

（一）缺少立法支持，制約著政府績效審計的廣泛開展

自我國加入WTO以來，對如何實(shí)施績效審計，沒有一個系統(tǒng)、完整的具有戰(zhàn)略性、宏觀性的思路，政府審計機(jī)關(guān)的人員結(jié)構(gòu)單一，缺乏具體的對政府績效審計支持的立法條文，沒有適合我國國情的績效審計標(biāo)準(zhǔn)。盡管2006年2月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》，但是，修訂以后的《審計法》未能給政府績效審計提供法律上的有力支持。例如，審計法修改幾乎沒有涉及審計體制問題。雖然新的審計法在第十五條中規(guī)定：“地方各級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機(jī)關(guān)的意見。”避免了地方政府給當(dāng)?shù)貙徲嫏C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人升遷的威脅，增強(qiáng)了上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)人事任免的話語權(quán)。但審計機(jī)關(guān)缺失獨(dú)立性、強(qiáng)制措施弱化、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、人員嚴(yán)重短缺等困局，在新修訂的《審計法》中依然得不到很好的解決。

（二）政府績效審計過程和結(jié)果得不到重視，形式主義嚴(yán)重

當(dāng)前，我國政府績效審計主要是針對基本建設(shè)投資、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行的，而較少對主要的公共部門（主要包括行政單位和事業(yè)單位）的經(jīng)費(fèi)開支、專項資金開展績效審計。此外，政府績效審計的結(jié)果也不能很好地利用和執(zhí)行，經(jīng)常出現(xiàn)“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪圈。于是，政府績效審計成為行政事業(yè)單位每年必須應(yīng)對、但又不被重視的一個形式，審計工作主要關(guān)注的仍是真實(shí)性和合規(guī)性，對整個業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性則關(guān)注不夠。

（三）會計工作薄弱，政府績效審計的基礎(chǔ)條件不夠

高質(zhì)量的會計信息為審計機(jī)關(guān)集中精力進(jìn)行績效審計提供良好的社會環(huán)境。然而，目前我國多數(shù)被審計單位管理不完善，會計核算的基礎(chǔ)工作不到位，統(tǒng)計、會計數(shù)據(jù)不真實(shí)，違紀(jì)違法事件常有發(fā)生，極大地牽扯了審計機(jī)關(guān)的力量，會計工作的基礎(chǔ)性作用沒有實(shí)現(xiàn)。此外，政府績效審計所考核的指標(biāo)體系也不完善，審計依據(jù)配套性不夠，給開展績效審計帶來了很大難度，限制了績效審計發(fā)展。

（四）審計人員素質(zhì)偏低，難以勝任績效審計工作

我國現(xiàn)有審計人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)等方面與開展績效審計工作的要求還有較大差距。一方面，審計實(shí)務(wù)所需知識較多，而理論基礎(chǔ)薄弱，審計人員普遍缺乏公共管理、行政法規(guī)、財政財務(wù)和現(xiàn)代審計技術(shù)等方面的專業(yè)知識，并對政府管理知識不甚了解；另一方面，現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足，綜合分析問題能力不強(qiáng)，部分人員政策理解水平、業(yè)務(wù)技能較低，這些都直接影響著政府績效審計的效果。

三、加強(qiáng)我國政府績效審計的對策

績效審計觀念在我國政府審計工作中已逐漸成長，而且已經(jīng)具備了開展績效審計的條件。但是，針對我國政府績效審計的諸多問題，如何加強(qiáng)我國政府績效審計是我國審計學(xué)界亟待解決的重要課題。

（一）按照政府績效審計立法的基本原則，完善我國政府績效審計法制化建設(shè)

政府績效審計法律體制改革的基本原則應(yīng)該是：立足我國國情，借鑒西方成功的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立一種與時俱進(jìn)的、能夠真正為政府績效審計提供法律支持的法律體系框架。因此，完善政府績效審計的法制建設(shè)，必須考慮我國建立市場經(jīng)濟(jì)體制的一般要求，從我國國情出發(fā)，吸收國外成功的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行法律體制創(chuàng)新。此外，政府績效審計立法應(yīng)該遵循公開原則，是指將政府績效審計的審計結(jié)果按國家規(guī)定的程序通過新聞媒體予以公布，即廣泛接受社會媒體的意見及監(jiān)督，體現(xiàn)民意。

（二）加強(qiáng)有關(guān)政府績效審計宣傳，關(guān)注政府績效審計的全過程

在西方國家，績效審計已成為政府審計的主流。當(dāng)然，并非其在發(fā)達(dá)國家得到廣泛開展，我們就承認(rèn)績效審計的正當(dāng)性，而是客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是審計機(jī)關(guān)審計使命所決定的。因此，我們必須做好有關(guān)政府績效審計的宣傳工作，只有破除傳統(tǒng)觀念對人們的束縛，才能從根本上提高人們對政府績效審計的重視程度。同時，必須重視政府績效審計的全過程，不能僅僅關(guān)注政府績效審計的審計方法和程序的提高，還要加強(qiáng)對審計結(jié)果的評價及處理效果，使政府績效審計結(jié)果能為財政預(yù)算編制提供更為可比的參考信息。

（三）提高審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，適應(yīng)審計業(yè)務(wù)多元化的要求

我國原有的審計人員很多所擁有的財務(wù)知識比較單一陳舊，而且很多審計人員的知識面比較狹窄，績效審計的開展對現(xiàn)有的審計人員來說，是一個很大的挑戰(zhàn)，不僅是業(yè)務(wù)能力上的挑戰(zhàn)，更是審計思維轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)，它需要審計人員在牢固掌握本專業(yè)的知識的同時，還需要多方面的學(xué)習(xí)一些非專業(yè)的知識，要有財務(wù)會計、組織管理、經(jīng)濟(jì)管理和計算機(jī)等方面的知識和技術(shù)，掌握現(xiàn)代審計技術(shù)，樹立和培養(yǎng)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，滿足我國績效審計的需要。

（四）審計工作應(yīng)側(cè)重業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性

這也是政府績效審計與傳統(tǒng)審計的重大區(qū)別。傳統(tǒng)審計的審計目標(biāo)集中在對財務(wù)信息的真實(shí)性和合法性作出評價，而政府績效審計則應(yīng)側(cè)重對業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價和考核。因此，要在績效審計實(shí)踐中，克服舊審計習(xí)慣和定式的制約，將績效審計視為傳統(tǒng)審計，使績效審計缺乏實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。當(dāng)然，開展政府績效審計，也不能完全脫離傳統(tǒng)的審計，處理好績效審計與傳統(tǒng)審計的關(guān)系。

（五）提高認(rèn)識，加深對政府績效審計的理解

從公共財政的角度來看，政府是諸多公共產(chǎn)品大家庭中的一員，從政府公務(wù)員的雇傭到政府辦公條件的配備，均依靠納稅人提供的稅款而存在。如何保證政府的運(yùn)行效率，提高財政資金的使用效益，節(jié)省納稅人的公共支出成本，是公共財政面對的一個關(guān)鍵問題，而政府績效審計就是用來解決這個問題的重要手段。對此，無論是政府機(jī)構(gòu)還是審計部門均應(yīng)從思想上加深認(rèn)識，提高政府績效審計的效率。

四、結(jié)束語

實(shí)踐證明，政府績效審計是一種科學(xué)的審計控制模式，是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的體現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有審計體制下，必須積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)，找好政府績效審計的切入點(diǎn)，積極借鑒外國成功做法，并結(jié)合我國的實(shí)際國情，探索中國特色的政府績效審計模式。

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