當代我國農業型地區基層政府行政體制改革的構想

摘要：根據傳統農業型地區發展落后的現狀，發展農村經濟、減輕農民負擔等問題成為亟待解決的焦點問題，而這客觀上要求對基層政府行政體制進行改革。根據傳統農業型地區基層行政體制的不足，以農民的切身利益為根本出發點，提出了在農業型地區基層政府行政體制改革中應實行“強市、簡縣、精鄉”的戰略構想，以實現提高農業型地區基層組織行政效率和效果的根本目標。

關鍵詞：農業型地區；行政體制改革；構想

中圖分類號：F327文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0178-02

近年來，三農問題越來越成為人們普遍關注的焦點問題。無論是社會主義市場經濟體制在農村的普遍確立，還是在進行農村稅費改革后，農業的落后、農村的貧窮、農民的困苦引發了人們對基層政府行政體制改革的廣泛性思考。尤其是在農業型地區，發展農業產業、放活農村經濟、減輕農民負擔等都在客觀上要求對基層政府行政體制進行改革。因此，本文吸收借鑒了個別學者的研究成果，以農民的切身利益為根本出發點提出了在農業型地區基層政府體制改革中實行“強市、簡縣、精鄉”的戰略構想。

一、精鄉

在現行的鄉鎮體制中存在著很多問題，如機構臃腫、人浮于事、不適應經濟發展要求等。產生這樣問題的原因有很多，追究其根源就是鄉鎮的官方權力過剩。中央每立個法，鄉鎮就增設一個部門，也就增加了一項管老百姓的權力。所以，發展農村經濟、穩定農村秩序的途徑之一就是要改變鄉鎮政府的行政體制，裁撤過剩的官方權力，變官本位體制為民本位體制。

1.“精鄉”不是取消鄉級行政而是要精簡鄉級行政職能

以傳統農業為主導產業的農村地區，農民收入增長的空間小，現金收入少，建設小城鎮既無基礎也無作用，而且耗掉了本來應該用于村莊建設的資源。所以，根據消極行政原則，鄉鎮一級沒有必要建立以專業化分工為基礎的上下級一一對應的現代行政體制。這樣簡化了鄉鎮機構和相應的人員，使鄉鎮政府轉變為精簡、高效、低耗的服務型政府成為可能。

2.選擇一個較大的鄉鎮作為工商、稅務、法庭等部門設立辦公機構的地點

傳統農業型地區，工商業欠發達，一鄉一工商稅務部門既閑置資源又浪費人力成本。所以，在現代交通工具便利和通訊手段發達的今天，可在鄉鎮群落中選擇一個較大的鄉鎮設立工商、稅務、法庭等部門管理各鄉鎮的相關事務，節約成本，減少農民負擔。

3.保留為農民提供公共服務的職能部門

鄉鎮政府應該把保持社會秩序，為農民生產、生活提供必要的公共物品作為其基本職能。因為在市場經濟條件下，市場配置人才、技術、資本對小農經濟是十分不利的，所以，仍要在鄉鎮一級中保留農、林、水、衛生、教育等作為縣村之間的中介組織，以保證對鄉鎮需要公共物品的保障。

二、簡縣

建國以來，我們進行了七次行政體制改革，但每次改革都陷入了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。縣級政府處在這個怪圈中，也是越減機構越膨脹、越減人員越多。為了實現“簡縣”的最終目標，應堅持以下兩個原則：

1.根據“精干高效”原則來設計和構造縣級機構

第一，在城市帶的農村地區，基層行政體制面對著大量復雜的專業化問題，需要有現代的以專業化分工為基礎的行政體制來處理。而根據傳統農業地區縣鄉村事務相似多于不同的實際情況，縣級政府沒有必要建立以專業化分工為基礎的現代行政體制，也就沒有必要建立與中央一一對應的行政部門。這就為“簡縣”擔供了理論和實踐上的可能性。第二，縣級政府財政收入主要依靠上級政府的撥款以及對村民的收刮，由于中央下令取消農民負擔后，縣級政府和人民的利益趨于一致，向上級爭取資源成為縣鄉兩級政府和民眾的共同目標，理由就是為本縣人民服務。而為了達成這個目標縣級政府就會下放權力給鄉村組織，提高鄉村社會的組織化水平，擴大農村經濟發展的空間，改變原來“管的太死，統的過死”的工作作風。只有這樣農戶才能有效降低生產、交易成本，縣鄉兩級政府的管理也才會高效低耗。

2.按照權責一致的原則設計和構造縣級治理體制

第一，轉變縣級政府的經濟管理職能，建立以間接手段為主的宏觀調控體系框架，使市場在資源配置中起到基礎性作用。第二，縣級政府應該保留并加強能夠保障農村經濟發展的提供公共物品服務的職能部門。如農村技術服務部門和金融服務部門。使縣級政府的行政職能由收刮職能轉變為為農村經濟發展保駕護航的服務職能，變官本位體制為民本位體制，從而建設一個高效、廉政、低耗的縣級政府。

三、強市

目前，無論是實際工作者還是學界都對市級政府的去留問題給予了極大關注，說法不一。對于取消市級建制的觀點，其主要原因可歸納為：第一，市管縣的體制在省—縣中間增加了一級行政管理層次，使得信息傳遞效率降低，容易導致信息失真。第二，市管縣體制造成機構膨脹臃腫，增加了財政負擔和農民負擔，而且容易滋生官僚主義。第三，從實踐上看，市管縣體制重城市輕農村，忽視農民的利益和需求。

這種思路在我國一些經濟發達的省份是適用的，實際操作上也是可行的。但中國是一個區域特點明顯不同、經濟發展差距較大的國家。即使是市與市之間、縣與縣之間，其在經濟發展、文化傳統、風俗習慣等方面都存在著差異性。具體問題具體分析，作者認為，在傳統農業型地區市一級建制不僅應該保留，而且還應該加強市一級行政部門的公共服務職能。但需要強調的是，應該逐漸改變市管縣的市縣兩級權力的行政隸屬關系，而變為法律所規定的權利和義務的關系。

1.發揮中心城市的輻射和帶動作用

由于在傳統農業型地區中，縣鄉村行政區域主要是以農業經濟為支柱型產業，第二產業和第三產業發展相對滯后。而僅依靠單一的農業經濟結構難以支撐龐大的上層建筑。表現在實際生活中就是農民生活貧困、農業發展緩慢、農村經濟落后。在市一級的行政區域中，工商業的發展要遠遠高于鄉村工商業發展的水平，經濟發展的速度也明顯快于鄉村經濟的發展。所以，應該發揮中心城市的輻射和帶動作用，使人流、物流和信息流在城鄉之間得到自由合理流動，給農業型地區注入生機和活力。而這種帶動并不是要建立在權力的所屬關系之上，而是以地緣關系為依據，帶動周圍農村地區共同發展，形成城鄉之間共同發展、互相促進、社會穩定的良好局面。

2.加強市一級行政區劃的建設，推進農業型地區城市化的進程

由于盲目建設各種開發區和政府形象工程，低價強行征用農民大量土地，近年來，各級地方政府從農民手里奪取了2萬億元土地剪刀差，失地農民高達5 000萬人，如何安置這些失業的農民呢？在一些發達市（縣）已經把一些郊區農民一律轉成城市戶口，農民身份的轉變為他們在城市尋找生存機會提供了保障?？墒窃诼浜蟮霓r業市（縣），失業農民的介入使本就飽和的城市勞動力市場供大于求，大量的城市失業人員與農民搶占有限的勞動力資源，造成了靠壓低勞動力成本的不良競爭。解決這一問題的根本途徑就是加強市級政府為經濟服務的職能，進行城市基礎設施建設，發展地方經濟，為城市和農村剩余勞動力提供更廣泛的就業機會，從而達到推動城市化進程的目的。

3.在“精鄉”、“簡縣”的前提下，“強市”成為必然的舉措

當三農問題日益成為社會各界關注的焦點問題之后，“下放權力，放活農村經濟，實行村民自治”的呼聲很高，并且一些地區也在如火如荼地進行理論和實際相結合的探索工作。而在傳統農業型地區，由于受地域、歷史、文化、經濟條件的制約，農民的文化水平、個人素質普遍較低，小農經濟的意識在鄉村社會影響依然比較深遠。由于這些局限性，導致了在市場經濟發揮主導作用的今天，縣鄉村政權不可能在真正意義上自己管理自己，實現發展農村經濟的目的，客觀上需要一級行政機構介入到基層的社會發展中，在宏觀上和公共物品領域提供指導和服務，而這樣的任務就落在了市一級行政組織中。因為市一級行政機關既掌握著市場經濟條件下豐富的信息資源，同時，也了解其周邊縣、鄉、村域經濟發展的特點，能夠起到調節、整合的作用。所以“強市”勢在必行。