我國公共危機管理中公民參與的困境與對策分析

摘要：公民參與公共危機管理，既有重要的社會意義，也有顯著的經濟價值。當前，我國公民參與公共危機管理還處于較低的層面，存在著公民參與意識薄弱、參與能力低，參與的從屬性和被動性明顯；公民參與缺乏制度化和組織化保障、公民危機應急能力培訓缺失等問題。因此，必須更新觀念、完善城市危機法律制度和危機教育機制。

關鍵詞：公共危機管理；公民參與；政府危機管理

中圖分類號：G936文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0184-03

公共危機管理的目標是建立以滿足社會抗擊危機的安全需求為核心的組織框架和運作機制，最終把危機顯在的破壞力降低到最小程度。2003年非典危機、2006年洪水和干旱災害、2008年初南方百年未遇特大雪災以及5月12日四川汶川地區8級強烈地震……一系列突發的公共危機事件考驗著我國以政府為主導的危機管理體系。公共危機發生之時，社會公眾是突發性危機事件直接威脅的對象。良好的公共危機管理需要廣大公民以合法有效的形式，通過科學化、制度化的渠道和途徑，有節制地自動參與到政府危機管理活動的過程中來。公民參與危機管理，不僅僅是表現為個體的單獨行動，而且需要通過各種社會組織（包括非營利性組織、具有營利性質的工商業組織）來發揮公民參與的集體力量?，F階段我國公共危機管理的過程中，在危機發生的每一個階段，公民參與發揮了一定的作用，公民的參與有效地提高了社會的整體危機應對能力和政府危機管理的效能，大大減少了危機帶來的損失。

一、公民參與公共危機管理的現實意義

政府危機管理的有效性不僅取決于政府的作用，而且受制于公民參與的有序性。不論是在危機預警階段，還是在危機發生后的救助階段，都離不開公民的有效參與。公共危機管理是政府組織和社會相關力量共同應對危機事件的全面系統過程，是一個以政府為主導、全社會共同參與的完整的組織體系，是涉及多部門、全方位的應對網絡。但是，由于危機事件的發生具有多重不確定性，即具備發生的時間、地點、危害程度、危害對象等多重因素的不確定性。政府在短期內所能提供的公共資源有限，空間分配密度有限，必然對于某些突發危機事件無法采取及時和有效的應急措施從而造成損失。因此，僅僅依靠政府的力量很難實現危機應對的高效、快速、協調和靈活。公眾參與，是政府危機管理中提供公共安全、預防危機發生、減輕危機危害、維護國家和社會公共利益的內在保證。公民參與公共危機管理有其重要的社會意義和經濟價值。

（一）公民參與公共危機管理的社會意義

1.提高危機應對能力，增強公民危機意識

地震、洪災等公共危機事件在對國家和人民造成生命、財產等物質損失的同時，也對人們的心理、公眾生活方式以及公眾價值觀帶來深刻的影響。公民作為一個統一的整體，本身完全具備參與危機管理的能力，并且擁有最廣泛的社會資源。對以政府為主導的危機管理體系而言，公眾參與危機管理，并且理解和配合政府采取的各項危機管理措施，只有這樣才能發揮應有的效力。近年來，我國公共危機事件頻繁發生。很多危機事件表明，公民危機意識淡薄、危機防范和處理能力匱乏、應對能力不夠，是造成損失的不可或缺的原因。在通常情況下，社會公眾是突發性危機事件最為直接的“受害體”，是公共危機中受到沖擊最廣泛、最直接的群體。引導公民有序地參與公共危機管理，可以使公民深刻感受到參與危機管理既是一種不可推卸的責任，同時，也是自身不可讓與的權利。更重要的是，公民有序參與危機管理，可以提高今后危機事件的應對能力，積極組織自救互救，為最大限度的減少災害帶來的損失作出努力。

2.提高社會自我救助能力

目前，我國的政府危機管理在長期的實踐過程中逐漸形成了統一領導、分級負責、條塊結合和屬地管理的模式。長期以來，危機發生后我國公眾習慣于期待和依賴政府。然而，政府的危機管理體系應該是全社會共同參與的完整的組織體系，公眾在公共危機管理中應發揮自身的作用。廣泛而有序的公民參與，提高公眾的危機意識和危機應對能力，可以在很大程度上減少危機事件爆發的頻率，同時，極大地減少危機可能造成的混亂和損失。

3.有效減少輕信并參與傳播流言、謠言等不合作行為的發生，保證社會秩序穩定

由于公眾是公共危機最直接的作用對象，所以，公眾難免對公共危機管理提出最具體最切合實際的目標和要求。公眾會要求政府盡快解決危機，并且希望了解和掌握危機處理的進程和現狀。對于危機的解決表達自身意見和想法。公眾參與到危機管理中。一方面，可以更好地把公眾各方面的訴求通過合理的渠道和方式表達出來，從而架構起政府和民眾溝通的橋梁；另一方面，通過社會公眾的參與，可以使公眾了解危機的真相，消除不必要的恐慌，以及減少輕信并參與傳播流言、謠言以及危機現場的搶奪等不合作行為的發生，從而有效地維護了社會秩序的穩定。

（二）公民參與公共危機管理的經濟價值

1.有效解決公共危機管理中的“政府失效性”問題

由于政府的危機管理能力受到各種客觀條件的制約，僅靠政府的力量無法在短時間內解決影響巨大的公共危機事件。因此，在公共危機管理中，政府除自身積極參與并發揮主導作用外，更應注重公民社會乃至市場的全面參與。包括非營利組織在內的各類社會公眾參與到公共危機管理中，可以充分發揮各方面力量在危機預防、危機處理和災后重建過程中的自我救助能力，同時有效地促進公眾和政府以合作的姿態共同應對可能發生的各種危機事件。

2.確保解決危機的公共利益取向

實現社會公共利益的最大化是政府政治決策和政府行為的邏輯起點。公共危機管理以提供社會公共安全為宗旨，以保障和維護社會公共利益為指向。政府在危機管理中，期望最大限度地維護和保障公共利益。公眾參與公共危機管理的過程，可以建立起有效的社會監督機制。公眾不再是被動地了解和執行決策結果，而是被賦予了更多的參與危機管理的機會和更多的知情權。通過公眾參與，可以建立起強有力的自下而上的社會監督網絡，對危機決策和決策執行的失誤進行及時和有效的監督和控制，只有這樣才能確保公共危機管理的公共利益取向。

3.幫助政府正確決策，降低危機管理成本

危機爆發后，政府必須在有限的信息、資源和時間等約束條件下找到相對合理和滿意度應對危機方案，及時有效地化解危機。公眾參與到公共危機管理中，既有助于政府和各類社會組織充分了解和重視人民群眾的基本利益和愿望，同時及時制定出科學、合理的決策，從而使危機決策得以迅速實施。在危機管理過程中，公民的有序參與能夠及時提供豐富的物質資源和人力資源，有效緩解由于危機造成的物質損失和心理傷害，從而大幅度地降低危機管理成本。

二、我國公民參與公共危機管理的現實困境

公共危機管理的有效性不僅取決于政府的作用，而且受制于公民參與的有序性。在我國當前政府公共危機管理中公民參與的現實困境主要表現為以下幾個方面：

（一）公民的參與意識薄弱和參與能力低，被動性和從屬性強

在四川汶川地震災害發生后，涌現出了很多市民競相為災區人民獻血而阻塞交通，市民自駕車親赴災區志愿抗震救災等感人的事跡。但是，從公民整體危機意識角度分析，我國公民的危機處理的主動性和自覺性不高，仍然習慣于把自己作為危機管理情境中的受助者，是管理客體。同時，由于受到傳統的“官本位”思想的影響，當危機發生時，各級政府首先考慮到的是自己如何有效應對危機，主觀上忽視公民參與。同時，由于缺乏危機意識，在危機爆發時，有些公民對危機事件麻木不仁或一籌莫展，同時，缺乏強烈的責任心和主人翁精神，沒有參與危機管理的愿望和要求。在多重不利因素的作用和影響下，容易造成危機升級，帶來更大的損失。

（二）公民參與缺乏制度化和組織化保證

公民作為社會預警的發出者以及眾多危機事件處理的直接參與者，實踐證明，有序且有效的公民參與是通過各種社會團體和組織在公共危機管理中發揮功能和作用的。公民單獨行動只能造成混亂和無序。但是，目前從整體上看，我國參與公共危機管理的組織基礎薄弱。公民參與的社會組織，如志愿者組織、慈善組織、社會團體、協會等等在數量和能量上與世界水平相比差距較大。某些組織為官辦性質，行政色彩濃重，缺乏民間團體的靈活度和創新性。同時，我國公民參與政府危機管理尚未納入法律和制度化軌道，對于公民參與危機管理的權利以及參與的責任方面沒有比較清晰和明確的法律規定和保障。并且有些社會組織與政府之間缺乏制度化的聯系溝通，難以有效地參與危機治理。因而，公民有序參與作為公共危機管理過程中必不可少的步驟和必要組成部分難以得到保證，以至于在實際生活中成為一種隨意性安排。面對我國目前公共危機高發的現狀，建立制度化的公民參與機制迫在眉睫。

（三）忽視公民危機應急能力的培養

在國外的大中小學都開設有安全教育、急救等方面的課程，政府與社區、家庭也經常聯動做演練。我國目前許多大中城市都啟動了與危機相關的教育和培訓方案，但據2006年清華大學公共管理學院危機管理課題組公布的《中國城市居民危機意識網絡調查報告》顯示，一半以上的被調查者從未想過在“居住的地方”、“工作和學習的地方”如何避難。這說明大部分中國公民沒有應急的實際經驗。一旦發生危機事件，會貽誤避難或搶救的最佳時機，甚至導致局面混亂不堪。由此可見，我國在這方面的教育是明顯不足的。從實踐上看，危機管理需要一定的技術性要求，但在我國公眾危機意識和安全技能的培養和訓練沒有得到充分的重視。對公眾進行危機教育、宣傳的普及型培訓尚處于起步階段。目前，在全社會范圍內進行危機防范風險和應急管理處置的教育、培訓和演練工作不夠、措施不到位，具體要求不明確，社會危機意識、風險防范意識、自救護救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱，社會參與的動員體制亟待加強。

三、促進我國公民參與公共危機管理的措施

為了減輕公共危機事件對國家發展、社會和諧的不利影響，必須采取切實有效的措施，從觀念、體制以及文化交流與合作等方面對我國的公共危機管理做出適當調整。

（一）轉變觀念，鼓勵各類社會力量參與公共危機管理

長期以來，受到傳統官僚思想的深刻影響，我國政府官員存在著強烈的管制觀念，已經習慣于自上而下的命令式管理，公眾很少有參與政府治理和決策的機會。在公共危機管理中，應該重視公眾參與的作用，在了解公民參與的特殊性的同時，保證公眾參與的有效性。通過宣傳和教育，實現公民參與意識的加強。并且，鼓勵各類社會力量以及非政府組織參與到公共危機管理中。如志愿者服務是公民參與社會生活的一種非常重要的方式。在現代西方國家大城市危機應對過程中，大量的志愿者組織參與其中，成為抗擊危機的一支重要輔助力量。

（二）完善城市危機管理法律體系，建立共擔的責任機制

在我國危機管理法律制度的構建中，對是否需要公眾及社會組織參與政府危機管理、參與的主體范圍、程序、參與的方式以及對參與權的監督和制約等，做出具體而細致的規定，使公眾的參與權落到實處。同時，在危機狀態下，政府為了控制危機局勢恢復秩序，必須對公民某些權利和自由進行某種程度的限制。此外，整合參與公共危機管理的社會力量。建立社會力量有序、有效參與公共危機管理的機制，從而形成合力，共同應對公共危機。

（三）借鑒發達國家大城市的城市應急文化，重視危機研究

加強與其他國家在危機應急處理中的交流與合作，借鑒發達國家大城市成功的危機處理經驗。在西方發達國家大城市危機管理實踐中，政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，普通公民、工商企業組織、社會中介組織在危機管理中的高度參與，已經成為一個中心的事實。充分發揮社會組織在危機預防、危機處理和災后恢復過程中的自我救助能力，促進公眾參與政府危機管理的有序化拓展，以合作的姿態共同應對可能發生的各種危機事件。

（四）完善危機管理教育機制

建立良好的公民應急文化，對公民進行系統全面的危機教育必不可少。當前，在危機狀態下，大多數公民缺乏較強的責任心和主人翁精神，習慣于將自己作為政府危機管理的對象，沒有參與和服務的愿望與要求。歸根結底，造成公民參與意識薄弱的原因是國家沒有重視對公民危機意識的培養。在我國，基礎教育、高等教育和職業教育中關于危機教育的內容幾乎處于空白狀態。因此，必須把對危機管理知識和技能的教育納入國民教育體系，在各級學校開設相關課程，把應對危機事件的基本知識和技能的教育作為素質教育的一個重要組成部分。同時，在公眾中廣泛組織經常性的危機培訓，進行危機演練。這些措施的運用可以提高公民應對危機的操作能力，積極配合危機發生期間的危機處理工作，促使公民成為理性的參與型公民，增強整個社會的危機應對能力。

（五）拓寬交流渠道，保障信息及時溝通

在公共危機關頭，對于涉及公共利益的各種信息，政府必須及時準確向社會公布，號召共同應對危機。如政府召開新聞發布會主動地進行信息公布，媒體進行及時公正的報道，引導公眾選擇正確的行為。公民主動的咨詢行為，及時地為不知情公眾提供信息。在政府危機管理機構中專門設置與社會組織進行聯系溝通的部門，建立對話交流渠道，既確保政府能得到及時可靠的危機信息，也可向公眾傳達政府防治危機的信息。政府建立長效的宣傳機制，通過長期的潛移默化使公民增強危機意識。善于靈活運用各種宣傳手段，在堅持政府宣傳的主體地位時，發揮不同宣傳主體的優勢，使政府的宣傳、民間的宣傳有機結合。

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The Corner and Countermeasures Analysis on Public Participation in Chinese Crisis Management

TU Xiao-fang， ZHANG Xin

（College of Public Management， Beijing Aviation and Spaceflight University， Beijing 100083， China）

Abstract： Public participation in Chinese crisis management not only has the importantly societal significance， but has remarkably economic value. Nowadays， public participation in Chinese Crisis Management has been at relatively a low level， which has a lot of problems， such as low awareness of public participation， inadequacy of legalization and systematization， weak organizational foundation. It is essential to renovate the concept， improve the relevant legal system and the emergence education mechanism.

Key words： crisis management； public participation； situation； counterm