論環境問題中的ＮＧＯ

摘要：NGO作為與市場和政府并列的第三支力量在環境保護領域發揮著重要的作用。從NGO在環境領域發揮作用的理論根源入手，分析了NGO在主要發達國家和我國環境保護中的作用，并預測了我國環境領域NGO發展的趨勢。

關鍵詞：NGO；環境問題；政府失靈；市場失靈

中圖分類號：C23文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0241-02

僅僅依靠市場和政府是無法從根本上解決環境問題，在政府與市場之外還要尋求來自社會這個第三方的力量，而NGO（Non-Governmental Organizations）就是社會最有效的組織形式。環境問題的全球化也正是NGO興起的直接原因。所謂NGO，即非政府組織，包括“非贏利”組織、“非盈利”組織、“非營利”組織、民間組織、社團組織等，是政府與企業之外不以利益最大化為目的的第三領域（第三部門），具有非營利性、非政府性、志愿公益性等特點。

一、NGO介入環境問題的理論分析

環境是公共物品，具有很強的外部效應，放任市場提供將出現供需失衡；交由政府，因其地域性及其與經濟發展之間的矛盾，也出現了政府失靈。而獨立于市場與政府的第三方力量NGO，為環境問題的解決提供了新思路。

（一）市場失靈

環境是典型的公共物品，不管是生態環境多樣性的維護、公共環境問題的治理還是公共環境設施的建設、運行和管理等，其產權的不確定性削弱了人們對其保護的積極性。而市場上，經濟主體依據私人邊際成本和邊際收益做出的決策，把外溢的成本或收益排除在外，從而導致供需之間的失衡，即市場失靈。市場這只無形的手在環境問題面前是乏力的。

（二）政府失靈

政府雖然可以通過立法、行政、經濟等手段來解決環境問題，但存在局限性。從國際上看，限于各國政府的主權有限性和環境問題的跨國性之間的矛盾，無法超越無論是原因還是結果都具有跨國性的環境危機；限于各國政府的民族利己主義和環境問題的國際公益性之間的矛盾，無法實現各國自覺的環境保護。國家層次上，各國政府在環境問題上也存在局限性：其一，政府代表權的有限性與環境問題對社會所造成危害的全面性之間的矛盾。政府更多是從總體出發，優先考慮的往往是國家的經濟增長等問題，環境問題常處于從屬地位；而且環境問題的出現往往是小范圍的，但國家著眼于全國的政策難以做到因地制宜，這在我們國家尤其明顯。其二，政府任期的有限性與環境問題的持久性之間的矛盾。環境問題的出現及解決具有長期性和滯后性，而任期的有限性往往致力于短期目標，出于政績的考慮，環境就成了經濟發展的代價。

（三）NGO在環境保護方面的獨特性

NGO的非營利性、非政府性、志愿公益性使之與政府以及市場經濟組織區分開來，在市場與政府同時存在失靈的環境保護領域，發揮著作用。

首先，NGO具有社會力量的整合功能和公眾意見的表達功能。一方面，動員社會的力量、組織更多的民眾參加到環境治理的群體之中，并成為環境治理的主體，這是解決環境問題不可缺少的環節；另一方面，當公民個人作為分散的個體、孤立地面對環境問題時，更需要自己獨立的組織，需要在法律上和財務上形成有影響力的團體，NGO正是這樣的組織，所以，NGO可作為政府和市場之外的解決環境問題的第三方機制。

其次，NGO具有上下溝通的功能。NGO靈活，反應速度快，更加貼近基層。NGO許多成員直接來自民間，沒有政府那種嚴格的垂直權力體系，而趨向扁平化，成員間的交流更加順暢，貼近基層。因而，在解決地方性環境問題時更能因地制宜、因事制宜。

再次，NGO具有監督功能。作為社會力量的主要代表，NGO在國際、國家及地區一直發揮著重要的環境監督作用。在環境管理中既是管理者、又是被監督者的政府，其行為是否到位、是否合法，還需要公眾的監督；對于追求利潤最大化的企業來說，環境保護的社會監督更是不可缺少。而具有非營利性的NGO更多會從社會利益的角度出發，而不是從個人利益角度出發。

最后，NGO提供的服務具有多樣性，豐富了公共物品市場。作為公共物品的提供者，政府往往提供中位需求的公共物品；而NGO可以提供個性化的公共物品，也有能力滿足部分人的過度需求。隨著經濟的發展，逐漸壯大的中產者隊伍，對環境的需求趨于多元化，NGO正好可以滿足這部分人的需求，緩解環境的壓力。

二、國外環境保護中的NGO

（一）美國。美國的NGO經過多年的發展，作為政府、企業之外的補充力量介入社會生活各個領域，在美國的環保中也起到了重要的作用。美國的環境保護運動是自下而上的，針對已出現的問題，經由民間組織向法院起訴、向議會呼吁、游說，最終通過立法，實現對污染和生態破壞的治理、補償、監督和控制。美國環保NGO參與環境保護工作最重要的工具就是公眾參與和立法。

（二）德國。德國環保NGO數量多，規模不一，普遍采取和政府合作的方式。政府為環保NGO撥款，環保NGO利用自己的自愿者和科研力量參與環境保護。德國環保NGO參與環境保護的方式多種多樣，他們參與自然保護區的管理工作，為有重大環境影響的工程提供建議，游說歐盟取消環境影響重大項目的進行，舉行各式各樣環境宣傳教育活動。德國環保NGO開展的大量環境保護運動，這得力于德國擁有數量龐大的環保志愿者，這也是其一大特色。

（三）日本。日本的環保NGO經歷了3個階段。第一階段，日本的環保NGO興起于反公害運動中。伴隨經濟增長出現的環境公害，激起了受害者和廣大公眾對政府和加害企業的強烈不滿，在掀起的抗議運動中產生了以反對公害為直接目的的環保NGO。第二階段，進入20世紀80年代以后，隨著環境問題的變化，日本環保NGO的重點也開始轉向自然生態環境的保護、資源節約和循環利用以及推廣對環境友好的生活方式等方面。第三階段，20世紀90年代以后，隨著環境問題的全球化，日本環保NGO的活動開始出現了國際化的趨向。日本環保NGO的廣泛參與性、持續經營性、與政府企業的合作性以及自謀生存的能力，在推動環境保護和實現可持續發展中發揮反映公眾呼聲、監督企業生產、傳播環境知識、促進全球環境保護等作用。

三、我國環境保護中的NGO

（一）我國環保NGO現狀

調查表明，在我國有近10%的NGO從事有關環境保護的活動。而且從組織功能和社會影響來看，環保NGO是我國NGO中最活躍、影響最大和特征最為鮮明的一個群體，較為著名的如自然之友、北京地球村、綠家園志愿者、中國環保基金會、國家環境保護總局宣傳教育中心、中國政法大學污染受害者法律幫助中心等。它們形式多樣，在環保方面具有廣泛的社會基礎，有機結合了民間性和專業性兩個優勢，倡導性強，往往能夠直接影響國家關于環保的公共決策。

（二）我國環保NGO存在的問題

我國的環保NGO現已成為一個數量龐大的群體。發展初期，資源匱乏、信息來源不充足等使得它們的關注面比較狹窄，主要是圍繞身邊的環境問題開展一些活動，如節水節電、垃圾分類等環保宣傳方面，而從事政策倡導、對社會監督的不多。當前的環保NGO雖然拓展了活動范圍，但仍在夾縫中追尋理想。依據我國目前的法律，大部分的環保NGO不具備募集資金的條件。所以，一方面是做事需要基本的資金、人力，另一方面是政策滯后、缺乏募集資金的管道和合適的方式，開展工作的過程中面臨合法性等問題，讓NGO只能在夾縫中朝著希望的方向奮進。

（三）我國環保NGO的發展方向

NGO作為與市場和政府相抗衡的第三方力量，環境保護是其當前發揮作用的一個重要領域，其發展具有以下幾個明顯的趨勢。

1.發展力量迅速壯大。隨著社會的發展，網絡等新型咨訊傳播媒介的推廣，信息共享和交流開始變得頻繁，NGO間的聯系也越來越緊密，更多的公眾有機會接觸到NGO，更多志愿者的加入為NGO帶來了新鮮的血液和活力，NGO的會員身份和層次變得更加多樣化，開闊了NGO本身的視野、拓展了思維，對組織的發展起到了很大的推動作用。

2.從“量變”到“質變”。發展力量的壯大、相互間交流與協作的加強，環保NGO發揮更加實質性的作用，不再只是圍繞身邊的環境問題開展互動，今后的活動將觸動國家管理和立法的層次。

3.國際化與本土化。隨著國外基金會在中國開展工作，在給本土NGO帶來資金等資源的同時，也為國內的NGO帶來了國外的經驗與同國外交流的機會，而且國內環境的開放也給國內外NGO的合作提供空間。隨著我國環保NGO的身影在國際性環保交流活動中的涌現，NGO也開始發現本土化的可貴，逐漸從一味地追捧國外經驗轉向將國外的經驗本土化，取長補短，將本土化與國際化結合。

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