影像四 民辦教育：不斷成長的風(fēng)景

改革開放，使中國民辦教育恢復(fù)并延續(xù)了1953年以前中國私立教育的辦學(xué)傳統(tǒng)，民間人士和民間資本開始進(jìn)入教育領(lǐng)域，從零起步。民辦教育在我國再次勃發(fā)，決不是1950年代及從前民辦教育的簡單重復(fù)，而是在我國大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)條件下的一次對政府包辦教育的大變革，既是一次對過去實踐的革命，也是教育思想上的一次大解放。經(jīng)過30年的發(fā)展，廣東民辦教育與全國一樣，從無到有、從小到大、從弱到強，到目前已形成了有一定規(guī)模的新民辦教育體系。

一、廣東民辦教育發(fā)展的幾個階段及其亮點

從1970年代末開始至今，我國民辦教育的發(fā)展經(jīng)歷了五個階段。處在改革開放前沿的廣東，用自己的寬容、務(wù)實，給民辦教育營造出了較好的人文氛圍，并有著不少可圈可點的歷史足跡。

(一)恢復(fù)發(fā)展期(1978－1991)

1970年代末、80年代初隨著計劃外教育需求的出現(xiàn)，率先出現(xiàn)了一批民辦幼兒園和文化補習(xí)學(xué)校，繼而誕生了一些民辦中小學(xué)。1982年，全國人大通過的《憲法》，明確規(guī)定“國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”；1987年教育部頒布了《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》。云浮市私立申浩小學(xué)開始了1980年代中期我省民辦學(xué)歷教育先河。

1980年代中后期，珠三角一帶外來投資企業(yè)增多，技術(shù)工人需求量越來越大，前往打工的農(nóng)家子弟都想學(xué)一門技術(shù)，卻苦于求學(xué)無門。高州的民辦中、初等職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班應(yīng)運而生，求學(xué)者從全國各地紛至沓來。

1980年代后期“國有民辦學(xué)校”出現(xiàn)，深圳碧波中學(xué)(1989)、廣州藍(lán)天中學(xué)(1993)，就是原廣東省副省長、廣東省教育促進(jìn)會會長王屏山創(chuàng)建的。

1990年代初開始，大量的外來工涌入，他們子女的入學(xué)問題是一個讓政府頭疼的事情。在政府無心無力解決的情況下，深圳寶安1990年應(yīng)運而生了第一所窩棚式民辦學(xué)校——寶陸小學(xué)；在1990－1996年間，深圳、廣州天河區(qū)等地迅速出現(xiàn)了一大批民辦的“外來工子弟學(xué)校”。公辦學(xué)校開始破墻開店的同時，對擇校生也悄悄接納卻不敢公開。

但在這階段，姓“社”姓“資”的有色眼光滯重，民辦教育一直在一種曖昧的政策環(huán)境中掙扎著。

(二)數(shù)量躍升期(1992－1996)

1992年的“南巡春風(fēng)”，使中國民辦教育進(jìn)入到發(fā)展的轉(zhuǎn)折階段，學(xué)歷教育得到進(jìn)一步發(fā)展。1993年廣東第一所采取“教育儲備金”的籌資方法辦起的“英豪學(xué)校”出世，這一“發(fā)明”繞過了當(dāng)時的政策鐵欄，解決了發(fā)展資金瓶頸難題。伴隨著“貴族學(xué)校”的有關(guān)巨大爭論，一時之間，反而使得這種籌資模式成為教育改革過河摸到的一塊石頭，中國民辦教育開始踩著這塊石頭，波瀾壯闊地在全國各地發(fā)展了起來。1992－1998年，迅速建起了一大批民辦的“教育儲備金學(xué)校”。單廣東就崛起了40余所，籌資高達(dá)100億元。

1994年廣東省政府批準(zhǔn)成立第一所私立大學(xué)——廣州私立華聯(lián)大學(xué)，它是十幾位離、退休教授、專家，用集資來的2000元人民幣起家的。廣州市率先給了華聯(lián)自籌的“事業(yè)編制”，并有利地促進(jìn)了該學(xué)校的起步發(fā)展。

1995年廣東第一所股份制的民辦學(xué)校——深圳石巖公學(xué)開學(xué)。同期，教育選擇指向公辦學(xué)校，在政府的默許下，我省公辦學(xué)校對擇校生開始以“自愿”為原則，明碼標(biāo)價“贊助費”。

廣東人“不爭論”的文化秉性，使得1990年代末廣東民辦教育占全國的份額曾經(jīng)高達(dá)1／6，與浙江一起合占1／3天下。廣東民間涌現(xiàn)出巨大的舉辦教育的積極性。

(三)控制發(fā)展期(1997－2002)

1997年國務(wù)院頒布執(zhí)行《社會力量辦學(xué)條例》。中國民辦教育進(jìn)入依法辦學(xué)、依法治理、依法行政的初級階段。但這時只是把它作為“有益補充”，政府嚴(yán)格控制民辦高等教育的數(shù)量和規(guī)模。1997－2000年，在珠江三角洲，民辦教育規(guī)模化、集團(tuán)化發(fā)展趨勢明顯。廣州、深圳等出現(xiàn)民辦教育集團(tuán)；1999年全國教育工作會議之后，公有教育品牌和資本開始介入教育市場，“名校辦民校”成為新賣點；2000年順德市莘村中學(xué)由北滘鎮(zhèn)公辦改制為公有(委托)民辦。

1998年，廣東省出臺政策規(guī)定所有學(xué)校不得收取教育儲備金。2000年2月，廣東省政府辦公廳通知，要求民辦學(xué)校大力度清退教育儲備金，應(yīng)轉(zhuǎn)為收取學(xué)雜費。2000年9月，珠海華夏學(xué)校關(guān)門，“老板”入獄；到2001年9月，廣東省收取教育儲備金的36所學(xué)校，轉(zhuǎn)制成功的14所，轉(zhuǎn)制失敗的7所，轉(zhuǎn)制后有隱患的11所，辦學(xué)失敗的4所。

2000－2002年，公辦名牌學(xué)校辦起的一批民辦學(xué)校(含大學(xué)中的二級學(xué)院)得到長足發(fā)展；政府對公辦學(xué)校擇校生明碼標(biāo)價，定比例并規(guī)定收支兩條線。2001年，廣州市天河區(qū)民辦學(xué)校就占整個天河區(qū)學(xué)校的三分之一。廣州華美英語實驗學(xué)校等一批民辦學(xué)校憑著可觀的校產(chǎn)、優(yōu)美的校園環(huán)境、先進(jìn)的教育理念，成為廣東民辦教育品牌的“排頭兵”。

(四)法制規(guī)范期(2003－2006)

2002年12月28日，《民辦教育促進(jìn)法》出臺，并于2003年9月1日實施，這標(biāo)志著我國民辦教育的發(fā)展進(jìn)入到了新的法治階段，但還缺乏配套的政策法規(guī)。

此期間，白云職業(yè)技術(shù)學(xué)院、嶺南職業(yè)技術(shù)學(xué)院兩校，成為廣東首批在校學(xué)生規(guī)模過萬人的民辦高校。連鎖辦學(xué)、集團(tuán)辦學(xué)、投資辦學(xué)等成為重要的教育發(fā)展形式。

《中外合作辦學(xué)條例》于2003年3月由國務(wù)院發(fā)布，外國資本進(jìn)入中國教育市場合法化。2003年5月，教育部發(fā)了《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》；2004年3月《民辦教育促進(jìn)法實施條例》發(fā)布，4月1日實施，公校辦民校合法化。政府介入強度加大，教育市場“洗牌”開始，民辦教育進(jìn)入繁雜、多元的發(fā)展格局。同期，廣東又有一批“教育儲備金學(xué)校”走向衰亡，2005年深圳華茂教育集團(tuán)覆滅。同年白云學(xué)院、培正學(xué)院升格為本科院校。民辦教育占了當(dāng)?shù)匕氡诮降挠猩钲趯毎埠妄垗弲^(qū)、廣州天河區(qū)、東莞市等。

(五)市場細(xì)分與提升期(2006——)

民辦教育市場在法治背景下開始細(xì)分。在加入WTO后過渡期在2006年12月16日完結(jié)，大量的國外教育資本開始涌入我國。至2007年11月全國已經(jīng)有12家(非網(wǎng)絡(luò))民辦教育機(jī)構(gòu)獲得融資，資金總額超過1億美元。廣東卓越教育機(jī)構(gòu)2007年10月獲800萬美元風(fēng)險投資。國外教育資本的進(jìn)入開始沖擊中國的教育投資市場。我省“教育服務(wù)貿(mào)易”的制度安排壓力增大。同時中國民辦教育進(jìn)入規(guī)范提升時期，分區(qū)、分級、分類管理進(jìn)一步加強。2006年民辦教育進(jìn)入“地方立法年”。在廣東，民辦教育地方立法體制和觀念阻力大，進(jìn)展緩慢。

二、我省民辦教育的現(xiàn)狀

從發(fā)展規(guī)模看，民辦教育在我省的教育事業(yè)中已占有不小的份額，且辦學(xué)規(guī)模還在不斷擴(kuò)大。到2006年底，全省有民辦幼兒園6941所，在園幼兒占總數(shù)的47.53％；民辦小學(xué)859所，在校生占總數(shù)的11.35％；民辦普通初中559所，在校生占總數(shù)的8.1％；民辦普通高中105所，在校生占總數(shù)的4.65％；民辦中等職業(yè)學(xué)校145所，在校生占總數(shù)的13.78％；民辦普通高校24所，在校生占普通本專科在校生總數(shù)的18.94％；獨立學(xué)院17所，在校生占普通本專科在校生總數(shù)的8.55％。

在師資方面，2006年，全省各級各類民辦教育共有專任教師17.89萬人。而除了以上的不同層級的學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)外，我省的非學(xué)歷培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)及其學(xué)生和專任教師的數(shù)量，還占了全省民辦教育總額1／4左右。特別是，除全省所有民辦教育機(jī)構(gòu)中的專任教師外，另還有一支非常龐大的職工隊伍。

從整體上看，無論是教育機(jī)構(gòu)數(shù)、教職工總數(shù)，民辦教育占全省教育資源總量，都已高達(dá)25％的份額(學(xué)生數(shù)占全省學(xué)生總數(shù)的20％)。在校生超過20％份額的有中山市、惠州市、湛江市霞山區(qū)等。

2007年的廣東民辦教育，已成為解決3000多萬外來工家庭的340萬子女教育，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，保障了社會更加和諧、穩(wěn)定大問題的不可缺少的社會機(jī)制和機(jī)構(gòu)。

據(jù)初步統(tǒng)計，全省民辦教育吸納的社會資金達(dá)到300億元以上，占2006年全國國家財政性教育經(jīng)費的近1／20；是2006年廣東省政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的57.33％，是今后五年廣東省計劃大力發(fā)展高中教育的政府總投入的1.5倍，可以新建10萬所希望小學(xué)，超過2005－2006年廣州市兩年的教育總投入，相當(dāng)于新貢獻(xiàn)一個“廣州大學(xué)城”。

學(xué)歷教育得到較大發(fā)展，無論是普通高校數(shù)量、辦學(xué)層次、辦學(xué)條件，還是在校生人數(shù)、教職工人數(shù)，均逐年增長，并且達(dá)到了歷史的新水平。各類民辦學(xué)校的辦學(xué)進(jìn)一步規(guī)范，涌現(xiàn)出一批理念先進(jìn)、條件優(yōu)良、綜合實力雄厚、質(zhì)量良好和勇于創(chuàng)新的民辦教育機(jī)構(gòu)，也涌現(xiàn)出了一大批民辦教育的風(fēng)云人物。

東莞市的民辦學(xué)校中超過三分之一，是廣東貧困山區(qū)縣的陸河“老板”辦起來的。佛山順德區(qū)在民辦學(xué)校就讀的學(xué)生大部分是當(dāng)?shù)厝说暮⒆樱紝W(xué)生總數(shù)雖然才13％左右，但當(dāng)?shù)赝鈦砉ぷ拥軈s大部分就讀于公辦學(xué)校。

中山市、珠海市、東莞市、惠州市、深圳市及寶安和龍崗區(qū)、廣州天河區(qū)、佛山順德區(qū)、英德市等地，陸續(xù)出臺一些促進(jìn)和規(guī)范民辦教育政策，并形成了一些有效的先進(jìn)經(jīng)驗。而針對民辦教育政策與法規(guī)的配套，廣東在法理理論上和實踐改革層面上，都出現(xiàn)了新的突破態(tài)勢。

三、廣東民辦教育發(fā)展的主要特點和問題

(一)基本特點

從以上歷程和整體發(fā)展上看，廣東民辦教育具有起步早，范圍廣，推進(jìn)快，投入大，主體多元，產(chǎn)權(quán)較清晰，有制度創(chuàng)新，市場整合快等特點。另外，社會培訓(xùn)發(fā)展快，機(jī)構(gòu)量大，涵蓋面廣，淘汰速率高。

從學(xué)校發(fā)展上看，重發(fā)展少爭論，重服務(wù)講效益，重“特點”輕品牌，重經(jīng)營輕制度，重實際輕理論，重管制輕團(tuán)隊，重校長輕教師，也是其重要特征。

(二)主要問題

1.從民辦教育本身的發(fā)展現(xiàn)狀看：規(guī)模不小，水平不高；發(fā)展欠規(guī)范；品牌觀念弱；體制形式少；師資穩(wěn)定性差；學(xué)校制度建設(shè)不力；知識資本介入不足。

2.從民辦教育發(fā)展的內(nèi)部機(jī)制看，主要還存在著資產(chǎn)與財務(wù)管理制度不規(guī)范，民辦學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險難以監(jiān)控的問題；民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)不健全，內(nèi)部管理機(jī)制不完善問題；教師和受教育者的權(quán)益得不到切實保障，影響了民辦學(xué)校的穩(wěn)定問題；民辦學(xué)校教育品牌意識不強，部分學(xué)校辦學(xué)水平差、依法治校意識淡薄問題；教育集團(tuán)的法律地位和規(guī)范問題；民辦教育行業(yè)組織的地位、作用和管理問題；民辦學(xué)校黨組織的設(shè)立、地位和管理規(guī)范問題；等等。另外，如何發(fā)掘自身的優(yōu)勢資源，并充分發(fā)揮已有優(yōu)勢資源的作用，最大程度地去發(fā)展，民辦學(xué)校多為當(dāng)局者迷。

民辦學(xué)校發(fā)展離不開政策環(huán)境的改善，以及政府的積極規(guī)制和專家的引導(dǎo)。它們迫切需要有到位的有效指導(dǎo)、服務(wù)和管理。

3.從政府行政的角度看，還存在著“促進(jìn)”導(dǎo)向不明，扶持不到位；觀念錯位，認(rèn)識偏差大；管理缺位，政策沒到位；法治水平偏低；體制性排擠；公校“爭食”缺乏規(guī)范等問題。

雖然《民辦教育促進(jìn)法》和《<民辦教育促進(jìn)法>實施條例》已經(jīng)實行了4－5年了，但對民辦教育的具體扶持政策事實上還沒有落實到位。總體上看，廣東省在民辦教育發(fā)展的觀念和政策上，一是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于江、浙、滬，甚至于內(nèi)地省份的湘、川、陜、黑等；二是上層落后于基層；三是管理落后于發(fā)展；四是部門利益及體制強力牽制了實踐；五是官方滯后于民間。在民辦學(xué)校法人和教師編制性質(zhì)、征地、基建、稅收、教師與學(xué)生社會待遇等應(yīng)該具有平等地位方面，以及獎勵、合理回報、舉辦權(quán)歸屬等方面的政策扶持還不夠明確、不夠統(tǒng)一，甚至于有著強勢的體制歧視，致使大量社會資金還處于觀望狀態(tài)，在政策上還沒能最大限度地調(diào)動社會力量投資辦教育的積極性。

四、廣東省大力發(fā)展民辦教育的良好條件和機(jī)遇

廣東要率先實現(xiàn)小康及基本現(xiàn)代化，當(dāng)好落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的排頭兵，面臨著加快進(jìn)程產(chǎn)生的時間壓力，資金需求上的財政壓力，高目標(biāo)產(chǎn)生的質(zhì)量壓力，人口增長產(chǎn)生的規(guī)模壓力，勞動力水平產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力，人文素質(zhì)提高產(chǎn)生的和諧社會建設(shè)壓力，加入WTO后的制度安排壓力。

特別是，省委書記汪洋親自牽頭進(jìn)行了廣東省有史以來力度最大、涵蓋范圍最廣的粵港澳三地大調(diào)研，“粵港澳特別合作區(qū)”構(gòu)想將成為熱議焦點。這將成為廣東新一輪大發(fā)展中破解資金、擴(kuò)大貿(mào)易、提升經(jīng)濟(jì)水平等許多難題的金鑰匙。今后“粵港澳特別合作區(qū)”概念中的教育合作，不僅充滿著無限機(jī)遇，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。但是廣東也有著天時、地利、人和等良好條件。如省委、省政府帶頭解放思想，綜合經(jīng)濟(jì)實力強，社會資金雄厚，國民觀念開放，社會市場化程度高，社會法制程度相對完善，教育市場發(fā)育早，需求量大，社會力量參與舉辦教育的積極性高漲。廣東有著巨大的舉辦教育的民間資金和積極性，這是廣東發(fā)展的“金飯碗”。

廣東教育為什么落后了?這是繼續(xù)解放思想要破解的難題。廣東發(fā)展教育不是沒有錢，而是沒有有力促進(jìn)教育發(fā)展的“硬”政策，大力發(fā)展民辦教育不是一時之舉措，而是建設(shè)和諧社會、提升現(xiàn)代化水平的重要戰(zhàn)略。沒有這種認(rèn)識，民辦教育不可能大發(fā)展，教育現(xiàn)代化也不可能更快到來。可以說，長期以來讓民辦教育自生自滅，教育上缺乏兩條腿走路的發(fā)展戰(zhàn)略眼光，以及還存在著的嚴(yán)重的“體制性歧視”，就是阻滯廣東教育整體良好發(fā)展的極大障礙之一。

五、政策建議

教育落后了就一定要付出巨大的經(jīng)濟(jì)和社會代價，我們一定要樹立起“多建一所學(xué)校總比多建一所監(jiān)獄強千萬倍”的觀念。從法律政策上統(tǒng)一把握，既要從根本的法制環(huán)境、政務(wù)環(huán)境上尋求最合理的解決辦法和對策，又要從市場環(huán)境、社會環(huán)境和輿論環(huán)境上清除障礙，以全面培育出社會主義的和諧教育。

(一)真正解放思想，堅決走出“公辦的”教育財政制度的舊框框。

要從改變城鄉(xiāng)人嚴(yán)格分割、以“公”排斥“非公”的非國民化理念的“公辦的”教育財政制度這一頑癥中入手，政府不能只是“公辦”的政府，教育局不能僅僅是“公辦”的教育局。政府手里的公共資源同樣應(yīng)積極扶持民辦學(xué)校的發(fā)展。

(二)準(zhǔn)確把握《民辦教育促進(jìn)法》的“促進(jìn)”核心宗旨，以“促進(jìn)”作為“規(guī)范”的發(fā)展指向，全面清除體制歧視法規(guī)條款，加大民辦教育有序快速發(fā)展步伐。要切實保障民辦學(xué)校應(yīng)有的“同等法律地位”，與公辦學(xué)校一視同仁。

首先要打破“事業(yè)編制”這一計劃經(jīng)濟(jì)體制壁壘，民辦學(xué)校及其教師的身份問題，已經(jīng)成了民辦教育發(fā)展的“瓶頸”。時至今日，《湖南省人民政府關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的決定》(湘政發(fā)[2008]1號)，已非常明確已拋棄了違反上位法的“非企業(yè)法人”制度，而作為“敢為天下先”的廣東人，難道還要在這民辦教育發(fā)展的“體制壁壘”上猶豫嗎?

(三)保障民辦教育舉辦、投資者的合法產(chǎn)權(quán)，明確給予舉辦者應(yīng)有的舉辦權(quán)益。

(四)廣東民辦教育發(fā)展基金，應(yīng)對真正聲譽好、有發(fā)展前途、暫時有經(jīng)濟(jì)困難的，特別是老教育工作者舉辦的民辦學(xué)校，優(yōu)先給予貼息貸款支持。

(五)保障教育投資獲取回報的合理、合法性，要充分用足“獎勵”政策，以保證真正建立起責(zé)、權(quán)、利、風(fēng)險相對應(yīng)的規(guī)范制度。

(六)細(xì)化針對不同教育類別、不同教育消費階層和收費的民辦學(xué)校的準(zhǔn)入條件，實施分類管理；改變對民辦學(xué)校不平等的招生錄取制度。

(七)清晰民辦學(xué)校的投入和舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓退出機(jī)制，積極引導(dǎo)現(xiàn)代學(xué)校制度的建設(shè)和完善。

(八)建立地區(qū)民辦教育風(fēng)險(保險)基金，強化民辦學(xué)校之間的利益聯(lián)盟；建立社會聯(lián)動風(fēng)險減除機(jī)制，增強民辦學(xué)校的抗風(fēng)險能力。

(九)建立民辦學(xué)校教師人事管理和職稱評聘制度，建立政府對民辦教師的社保、醫(yī)保津貼制，穩(wěn)定民辦教師隊伍。

(十)明確公、民辦學(xué)校用土地、用電水等價格的同一性質(zhì)和稅收平等條款。

(十一)規(guī)范政府管理民辦教育的行政行為和程序；縣和縣以上政府統(tǒng)一設(shè)置專司民辦教育的職能管理機(jī)關(guān)，并由其協(xié)調(diào)與其他職能部門的關(guān)系。

總之，民辦教育的發(fā)展決不是一個簡單的教育問題，在我省應(yīng)該有“辦一所成一所辦好一所”的良好社會環(huán)境。這是一個關(guān)系到政治穩(wěn)定、社會和諧、民生難點、國民生活質(zhì)量、民族文化傳承和國家競爭力水平的戰(zhàn)略大問題。

責(zé)任編輯 龍建剛