事業單位人事制度改革的問題與建議

摘要：文章分析了我國事業單位人事制度改革的現狀，針對改革中遇到的問題、難點及其成因。結合改革的基本思路和應堅持的原則，對今后事業單位人事制度的改革提出了具體建議。

關鍵詞：事業單位人事制度改革建議

中圖分類號：F241.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)07-292-02

一、我國事業單位人事制度改革的現狀

截至2006年底，全國事業單位總計126萬個，職工人數約3035萬，其中正式職工2923萬。我國事業單位人事制度改革試點工作始于上世紀末，全面啟動于2000年。2000年，黨中央下發《深化干部人事制度改革綱要》，提出了以推行聘用制度和崗位管理制度為重點深化事業單位人事制度改革的總體要求。同年，中組部、人事部《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》提出了改革的具體要求，對改革進行了部署。2002年7月6日，國務院辦公廳轉發人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度意見》的通知，要求事業單位除按照國家公務員制度進行人事管理的以及轉制為企業的以外，都要逐步試行人員聘用制度。

近年來，人事部先后出臺了關于試行聘用制度的政策解釋、公開招聘暫行規定、崗位設置管理試行辦法、聘用合同范本等政策文件，進一步規范了改革。全國各地區各部門也都結合各自的實際情況，制定了改革的政策措施和辦法，穩步推進改革。到2006年底，28個省區市的事業單位新進人員實行了公開招聘，占事業單位總數的51％，實行聘用合同的人員1700多萬，約占總人數的59％。事業單位人事管理條例起草工作正式啟動。

二、事業單位人事制度改革過程中的問題、難點及其成因

數量上，全國一半以上的事業單位和人員已經實行聘用制，使改革向前邁進一步。但從質量來看，距離真正意義上的“聘用制”還有一段距離。崗位管理制度也很不健全。總結改革過程中遇到的問題和難點主要有：

1 事業單位轉換用人機制的任務還很艱巨。進人方面，缺乏科學的崗位分析，因人沒事的現象屢見不鮮；不少事業單位并沒有或難以嚴格按照合同的規定內容執行。因而合同對個人并沒有太大的約束力，聘用合同有名無實；未對聘用合同按照規定程序到有關部門進行合同驗證，為日后的人事合同糾紛的裁定留下了隱患。

聘后的崗位管理還沒有真正建立起來。不少事業單位實行聘用制后仍然沿用傳統的行政管理模式，簡單地認為“一聘就靈”，以聘代管，把深化改革和加強管理相脫離；競爭上崗方面，競爭力度不大；考核辦法過于簡單，不能真實、準確地反映職工的工作業績、業務能力，考核結果也難以作為續聘、解聘的依據。

人員出口政策不完善，出口不暢。我國尚未出臺統一的事業單位社會保障政策，尤其是養老保險制度尚未真正全面建立，導致事業單位雖然能在形式上實行聘用合同制，但卻無法解除或終止聘用合同，一旦終止或解除合同就意味著將沒有充分社會保障的未聘人員推向社會，會帶來不穩定因素。

人事監管方面，缺乏對事業單位用人的監督管理手段。可能出現憑關系辦事，增減人員失度，整個工作處于“暗箱操作”的現象；對人事爭議問題的處理，得不到嚴格監督，單位和員工的權利得不到有效保護。

2 配套改革不同步。事業單位人事制度改革是一個系統工程，需要機構體制改革、經費體制改革、分配制度改革、社會保險制度改革等多方面工作協調配合，共同推進。還包括人事管理制度內部各個環節的配套，如考核、工資等級、獎懲及其他單項制度。否則，聘用制改革“單兵突進”，會產生改革中的“木桶現象”。導致整個改革效率打折。

3 對人力的培訓和開發質量不高。事業單位人事管理的一個明顯特征就是局限于龐雜的事務性工作，人事干部忙于應付瑣碎事務，對人力資源的培養、開發缺乏系統性；培訓投入少，效果不佳，沒有針對培訓人員的獎懲措施，使培訓變成了福利性質的培訓；職工發展渠道過于單一，即晉升到管理崗位，既打擊職工積極性，也不利于職工的成長。

改革之所以出現上述問題與難點，與事業單位政事關系復雜、種類繁多等因素不無關系，但更主要的原因在于：首先，思想觀念不統一；其次，傳統的事業單位管理體制導致改革動力不足；此外，事業單位人事管理的立法層次不高。

三、我國事業單位人事制度改革的基本思路和原則

總結不同觀點筆者認識到，當前改革的基本思路是“脫鉤、分類、放權、搞活”，通過改革，精簡冗員，鼓勵競爭，促進流動，提高素質，調動各類人員的積極性和創造性，促進優秀人才成長，增強事業單位的活力和自我發展能力，減少國家財政負擔，加快建設高素質社會化專業技術人才隊伍。改革的目標任務是：建立政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；建立一套適合科、教、文、衛等事業單位特點，適合專業技術人員能進能出，職務能上能下，待遇能升能降，優秀人才能夠脫穎而出，充滿生機活力的用人機制，實現事業單位人事管理的法制化和科學化。可以說，我國事業單位人事制度改革已經走過一段路程。總結經驗，針對出現的問題和難點，我國事業單位人事制度改革應堅持如下原則，即應當從以下幾方面做好工作：

1 科學規劃，統籌安排。事業單位的改革涉及面廣，情況復雜，要想使改革有條不紊、循序漸進、健康發展、逐步深化，必須科學規劃，統籌安排，以避免沒有方向和目的的盲目改革。

2 以人為本，堅持科學發展觀。事業單位人事制度改革的目的不是簡單地減少人員，減輕財政負擔，更重要的是堅持以人為本。通過創新管理體制，轉換用人機制，整合人才資源，凝聚優秀人才，調動廣大工作人員的積極性，促進公共服務和社會事業的發展。

3 實事求是，遵循事業單位自身規律和特點。事業單位專業化公共服務的特點，決定了其組織形式和管理方式應不同于機關；其公益性公共服務的特點。決定了其組織形式和管理方式應不同于企業。因此，事業單位人事管理制度既要區別于黨政機關，又要區別于企業，必須結合事業單位自身特點，建立有別于機關和企業的人事管理制度。

4 分類指導。分步實施。由于各地區的經濟發展水平不同，各部門事業單位體制改革的進程不同，各類事業單位的基礎條件和客觀環境不同，在推進人事制度改革的過程中，必須注重分類指導，分步實施，不能強求一律，也不能一哄而起。

5 積極穩妥，穩中求進。事業單位人事制度改革是一場思想觀念的深刻變革、體制機制的重要轉變，利益關系的重大調整。我們既要積極推進改革，又不能急于求成、一蹴而就。要遵循社會主義市場經濟規律，積極穩妥，逐步深化，正確處理改革、發展、穩定的關系，正確把握改革力度、發展速度、群眾承受程度的關系，確保改革平穩有序推進。

四、對我國事業單位人事制度改革的幾點建議

1 做好宣傳動員工作。事業單位人事制度改革是一項嶄新的工作，又事關員工的切身利益。需要格外慎重的開展。加強對改革工作必要性和重要性的宣傳，幫助員工做好改革的心理準備，確立對改革的正確認識。把相關改革草案及時與大家見面，并多次征求員工的意見。增加改革工作的透明度，提高員工的參與度，消除大家對改革工作的恐慌心理，爭取大家對改革工作的支持，從而為改革工作奠定扎實的思想基礎。

2 進行事業單位機構和管理體制改革。根據事業單位的社會功能，將目前事業單位劃分為行政管理類、公共服務類和經營服務類。分別采取回歸政府、推向市場、保留和撤銷等不同的改革方式。

3 加快政策法規建設，完善配套體系。形成以《事業單位人事管理條例》為主體的政策法規體系，明確崗位設置、公開招聘、合同管理、工資待遇、解聘辭聘等方面的政策，研究制定事業單位人員考核、獎懲等管理辦法，規范事業單位人事管理的各個環節。以法律形式鞏固改革成果，提升改革依據的法律效力，推進今后的改革順利進行。本著先急后緩的原則，先制定關系單位職工利益、于聘用制度關系密切的，在制定其他方面的，做到統籌規劃，逐步落實。當前，正在或準備對事業單位的體制、人事、工資、社會保障等制度實行綜合配套改革的部門和單位越來越多。需要注意加強同有關部門和單位的溝通和協調，在做好事業單位人事管理各個環節相配套、相協調的同時，做好事業單位人事制度、分配制度與事業單位管理體制、機構編制和社會保障制度改革相配套與協調。可行的基本做法是，在黨委、政府的統一領導下，由有關部門組成事業單位改革工作領導小組，下設辦公室，負責組織協調工作。

4 建立健全崗位管理制度。要科學設崗，在核定的編制數額和各類人員結構比例范圍內因事設崗。在科學設崗的基礎上，建立起“人員能進能出、職務能上能下、待遇能高能低”的有效競爭機制，激發單位活力，凝聚人才，發展事業。首先要建立有效的激勵機制，按照實際所在崗位的職責、任務復雜程度和完成工作的數量質量確定所得報酬，實行強化崗位、以崗定薪、按勞取酬的分配制度。分步取消由國家統一規定事業單位工資標準的做法，確保事業單位的內部分配自主權。可設定事業單位各類人員的最低工資、最高工資，實行工資總額宏觀調控制度，單位根據崗位、實績和單位效益與員工協商確定工資報酬。

還要積極探索簡便易行，能反映出實際情況的考核辦法，建立領導考核與群眾考核、平時考核與定期考核、定性考核與定量考核相結合的崗位考核制度。根據各崗位的職責、性質、工作強度和環境等，制定考核標準、辦法，對上崗人員職責履行情況及任務完成情況進行考核，并把考核結果作為竟聘、續聘、解聘、獎懲、收入分配的重要依據。

5 建立多層次、多形式的未聘人員安置制度。各事業單位及其主管部門對其改革過程中出現的未聘人員，要以單位、行業或系統為基礎，堅持單位內部消化為主，探索多種形式給予妥善安置。要注意采取先挖渠、后分流的辦法，通過興辦發展新的產業、轉崗位培訓等方式安置未聘人員。有條件的城市可以在行業內或行業間調劑安置，或通過人才流動服務中心對未聘人員進行托管。制定切實可行的政策，引導鼓勵未聘人員面向基層、農村和企業，使他們在新的領域發揮作用。鼓勵未聘人員參加全日制普通高校專科、本科或研究生學歷教育。經本人申請，有條件的單位可以安排未滿40周歲的未聘人員參加學歷教育。學習期間的待遇由單位自行確定，學習期滿取得相應畢業證后，原單位有空崗時，可以優先聘用。鼓勵和支持未聘人員自謀職業或領辦、創辦私營企業、到私營企業工作。未聘人員資源與單位解除人事關系自謀職業的，單位應當批準，并按高于解聘合同的經濟補償標準給予補償。對于領辦、創辦私營企業、到私營企業工作的，按照相關規定予以優惠并給予適當補償。

6 健全符合事業單位特點的人事監管制度。建立健全事業單位人事工作的宏觀管理制度。建立人員總量、結構比例、收入分配的宏觀調控政策，依法保護國家、事業單位和職工的權益。主要是健全事業單位人員總量調控體系和不同類型事業單位人員增長控制辦法，杜絕各種非正常途徑向事業單位安排人員；對主要靠財政撥款的事業單位要建立健全工資調控體系；建立健全各類人員及職務結構比例的宏觀管理辦法。

加強對事業單位人事工作的監督。建立宏觀管理、政策監督和個案爭議處理相結合的監管機制。加強聘用合同的鑒定和審查工作，從合同的簽訂、履行到聘后管理各個環節，都必須嚴格按照有關規定進行，明確單位和個人的權利和義務。保證事業單位在國家法律、法規規定的范圍內行使用人自主權，發揮事業單位職工代表大會的作用，依法保障事業單位職工參與民主管理和監督。

7 加大人員培訓和開發力度。抓好崗位培訓。結合組織發展長期戰略，對發展潛力大的優秀中青年專業技術人員要有計劃地進行中長期脫產培訓。做好崗位培訓前的需求分析調查，或根據競聘上崗時對人員的評價確定培訓計劃，或由培訓人員直接審定培訓需求計劃。堅持學用一致、重點培訓和全員培訓相結合原則，進一步豐富培訓內容，創新培訓形式，并對培訓效果進行評估。提高培訓的計劃性、針對性和實效性。

創建學習型組織的事業單位。注重有效組織系統學習，培養系統學習觀，整合個體的持續學習，并以建立和完善學習型組織作為事業單位人事管理工作的重要內容。

搞好職業生涯規劃。事業單位人事改革中應結合自身發展的要求，根據員工愿望和個人特長，幫助員工制定出既符合個人發展需要有符合組織發展需要的個人職業發展計劃，并提供培訓機會、晉升機會等幫助措施。在某一崗位工作一個階段后，可據實際情況進行工作輪換。以有效引導員工的學習、工作熱情，達到員工自我實現與事業單位長遠發展的雙贏。

(責鳊：賈 偉)