西部落后地區鄉村關系和諧發展的經濟思考

[搞要] 在西部落后鄉村地區，由于經濟十分落后，使鄉村財力十分薄弱，許多新農村建設項目因資金缺乏而無法實施，進而導致鄉村關系出現了一些不協調。要從促進鄉村社會和諧發展的戰略高度出發，采取壯大鄉村經濟、改革完善財稅體制、加快鄉鎮機構尤其是事業單位改革等措施，切實改善鄉村經濟狀況，推進鄉村關系走向良性發展。

[關鍵詞] 鄉村關系 和諧

農業稅的取消及國家支農資金的大量增加為鄉村關系的和諧發展奠定了良好經濟基礎，這是我國鄉村社會發展史上具有里程碑意義的事件，極大的促進了鄉村社會的和諧發展。但鄉村社會內部情況極其復雜，尤其是西部落后地區，自然條件差，經濟發展落后，鄉村兩級組織財力十分薄弱，在建設新農村的過程中，鄉鎮組織與代表農民的村級自治組織之間的關系出現了一些新問題與不協調現象，引起了各方面的高度關注。

一、鄉村關系出現不協調問題的經濟原因

在建設新農村的新形勢下，由于農業稅取消后，一些附加在農業稅的費用無法繼續收取，一些鄉鎮為實現自己所承擔的目標任務，想方設法加強對村級組織的控制，從村內汲取實現目標任務所需的各種資源；有的借口規范村級財務，通過“村財鄉管”模式，把本來應該屬于村管理的村級財務收歸鄉管，越權干涉村級財務；還有的在征地、拆遷補償等方面截流本該發放給村級組織與村民的資金，凡此種種都誘發了鄉村關系的沖突。政治問題的根源大多在于經濟領域，政治體制與行政體系中出現的病癥往往都可以在經濟領域找到病原體，鄉村關系不協調的經濟原因主要有以下幾個方面：

1.二元經濟結構下鄉村經濟落后是鄉村關系難以實現良性互動的根本原因

改革開放近30年來，西部農村經濟發展實現了重大飛躍，但城鄉分割的體制仍未被徹底打破，城鄉發展之間二元經濟鮮明反差并未發生根本性改變，鄉村經濟不發達，鄉財政稅收收入少，入不敷出是許多鄉存在的普遍現象。一些地方因地處山區，干旱缺水，用水成本很高，再加上種子、農藥、化肥、農業稅等費用的攀升，使農業收益極低，有時甚至虧損；許多地方多數青壯年勞動力進城打工，留在農村務農的多為“胡子軍”、“童子軍”和“娘子軍”，一些地方出現了撂荒地現象；在貧困地區，村級集體經濟多空殼化，村級收入很少，村委會無力搞一些公共設施建設，村干部經濟待遇很低，村委會發揮自治功能受到了一定限制。經濟落后，稅源不足，使鄉鎮在新農村建設過程中，過多的向農民集資收費，滋生出許多加重農民負擔的問題，這是當前鄉村關系出現不協調的根本原因。

2.分稅制財政體制不完善、鄉鎮財政困難是鄉村關系緊張的直接原因

實行分稅制后，由于主要收入被中央相對集中，省、州市和縣區同樣采用相應的辦法集中財力，各級政府之間為了獲得盡可能多的收入而層層擠壓的結果，使鄉鎮成為最大得利益受損者。在西部整體經濟較落后、各級財政緊張的情況下，并不規范的財政轉移支付執行到國家行政的末梢——鄉鎮政府，其數量就可想而知了。支出缺口很大，鄉財政基本上是吃飯財政是西部落后鄉村的基本狀況。在新農村建設中，從實際而言，許多項目是農民迫切需要的，但需要并不代表所有項目都得到村民的支持和歡迎，態度主要取決于項目的資金來源。巨大的財政壓力迫使鄉鎮政府將權力的觸角延伸到村委會，從村莊汲取財政資源，在集體經濟近乎無的現實下，加重農民負擔成為其必然邏輯結果。這與中央減輕農民負擔相違背，自然會受到村委會及村民的抵制，由此引發鄉村關系的緊張。

3.鄉鎮機構改革尤其事業單位改革滯后是影響鄉村關系和諧的重要原因

在西部許多地方，鄉鎮財政支出中工資支出所占比例過大，由此使人們聯想到鄉政府機構膨脹、冗員過多是造成鄉鎮財政危機的一個重要原因。這顯得有點兒表面化了，其實在西部許多地區，在財政緊張的壓力下，鄉鎮黨政機構改革已經有了相當的進展（當然需要進一步精簡）。當前存在的主要問題是：鄉村事業單位尤其是學校改革滯后，冗員過多，國家盡其最大努力向落后地區轉移支付的教育經費一部分被冗員所占用，在經費緊張的情況下，通過向學生收取各種不合理費用成為變相增加農民負擔的一條重要途徑。事業單位改革滯后，人頭占用費用過多，使在鄉鎮一級的吃飯財政局面無法得到根本性改變，無法向公共財政轉化，導致新農村建設的許多項目難以進行，使鄉村關系趨于復雜化。

二、改善鄉村經濟狀況，促進鄉村關系和諧發展的途徑與措施

經濟因素是推動社會發展的決定力量，經濟關系是一切社會關系存在和變化的基礎。因此，從根本上說，改善鄉村關系要靠推動鄉村經濟的發展，理順鄉村經濟利益關系來實現。

1.統籌城鄉發展，壯大鄉村經濟

在西部落后鄉村地區，許多問題只有靠發展才能解決，發展是硬道理，要理順鄉村關系必先“富民”。 統籌城鄉發展，加快鄉村經濟發展是理順鄉村關系的前提與基礎。只有西部鄉村經濟真正發展壯大起來，農民真正地富裕起來，鄉村組織的財政、財務壓力才能從根本上得以緩解，才能為鄉村社會的和諧發展奠定良好的經濟基礎。

當前的重點是：調整國民收入分配格局，在初次分配中減少農產品交易稅費負擔，在再次分配中通過轉移支付增加向農業、農村、農民的投入；尊重農戶市場主體地位，發展特色農業，積極推進農村產業化經營；支持農民發展專業合作組織，推進農業種植結構、農村經濟結構的調整，增強農民致富能力；尊重農民意愿，著力減輕農民在新農村建設中的各類負擔；加快建立城鄉統一的就業制度，規范勞動力市場，多渠道擴大農民轉移就業，增加農民收入，增強落后地區農民的自我發展能力；加強農業水利設施建設，在農產品價格保護、農業技術支持等方面，加大政策傾斜力度；支持農戶在自愿基礎上的依法進行土地承包經營權流轉，對農民所承包土地、荒山、荒地的收益實行嚴格保護；加快鄉、村兩級所屬企業的產權改革，不求所有，但求所在，通過理順產權關系推動企業的發展。

2.改革財稅體制，使鄉鎮成為一級財政主體

無論宏觀統計還是微觀考察都表明，當前許多鄉鎮政府面臨的嚴重財政困難在相當程度上已經成為一種常態。鄉村關系中存在的種種矛盾與沖突可以從財政緊缺的環境和壓力中得到部分解釋，改善鄉級財政狀況是改善鄉村關系的一個重要方面。

鄉鎮財政困難既有自身原因，也有特定的歷史背景和深刻的社會經濟及政治原因，其中不少因素不是短期內就能消除的。就目前而言，應主要從以下幾方面著手:(1)進行中央和地方的稅種分攤機制的改革，適當將一部分稅源廣、易收的稅種分給鄉政府；(2)規范財政轉移支付制度，增加中央和上級政府的轉移支付力度；(3)提高承擔基礎教育職責的政府層次，確保對鄉村教育的轉移支付全額到位；(4)建立嚴格的鄉鎮財政預算平衡約束機制，大力壓縮辦公經費，減少不合里開支，杜絕在新農村建設中為追求政績而亂鋪攤子、亂上項目的行為。通過以上改革，使鄉財政成為一級真正的財政主體，避免由于鄉財政陷入危機而向村級組織和村民轉嫁負擔的現象出現。

3.精簡鄉村機構尤其是事業單位人員，減少費用開支

鄉、村兩級組織的職能是通過其機構運轉來實現的，機構的設置是否合理，對于職能能否充分發揮至關重要，在某種意義上甚至可以說是決定性的。在現行體制下，鄉鎮政府的機構設置很大程度上取決于縣及縣以上政府機構設置，對處于行政體系末端的鄉鎮而言，機構、人員的精簡和政府職能的轉變只有自上而下才有成效，所以鄉鎮以上各級政府必須通盤考慮，科學規劃，轉變職能和工作方法，精簡機構和人員，以便于形成與市場經濟發展相適應的政府管理體制，為鄉村機構改革創造良好的外部環境。

鄉鎮要從西部落后地區的實際出發，按照強化信息處理、綜合協調，淡化直接的經濟管理職能原則，將黨政機關和所屬站所融為一體，按照職能分類歸口，組建設立四辦一部。把原來的辦公室、組織、人事、宣傳、統戰、綜治、司法等部門合并為黨政綜合辦；把民政、土地、文化、農業技術推廣站、農機管理站、水利站等合并為社會發展辦；把經管站、財政所、企管站、統計所等合并為經濟發展辦；把計生辦、計生服務站、流動人口管理站合成計生辦；另外，還有鄉人民武裝部。這樣調整歸類，隸屬明確，上下統一，避免機構之間職能交叉重疊等問題。同時，要加快對鄉鎮所屬事業單位的機構改革，將不適宜由政府履行職能的事業單位推向社會，對必須保留的事業單位堅持裁汰冗員，嚴格控制教育部門非教學人員比例。近年來，西部落后地區在鄉鎮機構改革中裁撤、合并了一些鄉鎮機構，在一定程度上緩解了鄉鎮財政危機。因此，在村級干部工資、經費由鄉鎮財政支出的特殊情況下，應該在此基礎上繼續裁撤、合并行政村，減少村級組織的總數量，從而減輕鄉鎮財政負擔，最終減輕農民負擔。

總之，要從促進鄉村社會和諧發展的戰略高度出發，根據西部鄉村落后地區的特殊經濟情況，按照統籌城鄉發展的要求，發展壯大鄉村經濟，改革完善財稅體制，加快鄉鎮機構尤其是事業單位改革，切實緩解鄉、村組織的財政、財務壓力，為推進鄉村關系和諧發展奠定經濟基礎。

參考文獻：

[1]鄒靜琴:村民自治背景下鄉村關系的調適與重構[J].華南師范大學學報(社會科學版），2003，(1):30～35

[2]于建嶸著:岳村政治：轉型期中國鄉村政治結構的變遷.商務印書館，2001年版