改革開放以來村民自治的歷程

改革開放以來，在中國共產黨領導下，中國基層民主獲得了長足發展，以村民自治、居民自治為主要形式的基層群眾自治成為當代中國民主發展的一道亮麗風景線。目前，村民自治所倡導的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，已經不再局限于中國的農村基層民主活動范圍，而成為中國民主政治生活中的通用法則。

《村民委員會組織法（試行）》出臺前

作為基層民主的重要組織部分，村民自治活動必須依附于某種組織載體，這個載體就是村民委員會。中國最早的村民委員會產生于廣西羅城縣、宜山縣的部分農村。當地的農民自發地改革了生產大隊的管理體制，通過召開全體社員大會，以無記名投票的方式，直接選舉產生了中國首批村民委員會。村民的行為得到中共中央、國務院的充分肯定。據考察，中國第一個村委會是1980年2月在廣西壯族自治區宜山縣屏南公社合寨大隊（現為宜州市屏南鄉合寨村委會）果作自然村建立的。村務無人管理是“管事”組織——村委會——產生的直接根源。據時任生產隊長的韋煥能后來回憶：（當時）“大隊的人連村里的那一片林子都忙得看守不過來，哪有空管我們這里的事呢?為了防盜，老鄉把牛拉進房子里與人同住一室，這總也不是長久之計吧？春耕在即，伙著用的渠道總該理一理，人畜也不能每天都趟過村前這條小溪吧?這些事沒有人管只能自己管，屬自己的事，自己都不管，還能傻乎乎地等別人管?但要管這些事總得有一個組織，有一個名義，有人牽頭去辦。地已經包了，生產隊不存在了，隊長也就沒有名分了，再出頭管事名不正，言不順。那么這個組織叫什么呢，大隊叫管委會，我們就叫個村委會……城里人叫居民，我們村里的人不就是村民嗎?村民委員會這個稱呼，既符合村里實際，又符合我們的身份。”這個組織怎樣產生呢? 韋煥能說：“過去生產隊小隊長是大隊任命的，現在沒有人任命了，我們總不能自己出面說自己是什么是什么吧?如果這樣，老鄉的一句話能噎死你：‘誰說你是頭呀，那么愛管事’。”后來韋煥能與其他的5個生產隊長商定由村民來選，候選人是原來的6個生產隊長和1位村民組成，選出主任、副主任、委員等5位村委會成員。

改革開放以后隨著農村家庭聯產承包責任制的推行，“大包干”造成相當部分的村級組織處于癱瘓、半癱瘓狀態。村級組織的癱瘓既不能使國家政策順利下達，又不能使村民的民意上傳，更不能使村民得到國家權力所提供的公共服務。這種情況既是國家不愿看到的，也是村民不愿看到的。作為國家在鄉村社會基層的代理人，鄉鎮政府要完成一定的國家任務，執行黨和國家的政策，如計劃生育，就需要有人負責這些事。而村民申請宅基地、承包集體土地等事宜也需要村里有人負責，遇到街坊鄰里發生矛盾或者宗族發生沖突時也需要村里有人出來協調。這種社會需求使變革村級治理方式成為必要。

1980年底，廣西果作村的做法在廣西部分農村得到推廣。村民在生產隊一級以選舉的形式自發組織了群眾自治性組織——村委會，以取代日益瓦解的生產隊組織。這種自發組織剛開始只是維護社會治安和維護集體的水利設施，后來逐步擴大為對農村基層社會政治經濟生活中諸多事務的村民自我管理。這種做法得到當地黨委政府的肯定，并引起中央的高度重視。中央派出專門調查組赴廣西考察。1982年憲法確認了村委會是中國農村基層社會的群眾性自治組織，村委會主任、副主任和委員由村民選舉，也就是說村委會干部由村民選舉產生而不是由上級政府任命或其他的途徑產生。彭真在作1982年憲法說明時指出，之所以將村民委員會列入憲法條款，就是要在基層社會生活中加強基層群眾性自治組織的建設，保證人民群眾當家作主。隨即，各地根據憲法的要求進行了建立村委會的試點工作。1983年10月，中共中央發出《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，要求在改革政社合一的農村管理體制的同時，按村民居住狀況設立村民委員會。中央還要求各地在建立村委會的同時，制定村委會工作簡則。

從1984年上半年起，中央在總結各地制定的村委會工作簡則基礎上，授權國家民政部起草《村民委員會組織條例》初稿，然后在全國人大法工委、民政部、政法院系和法學研究單位幾經討論，幾易其稿。經過近三年的討論，1987年1月六屆全國人大常委會第19次會議將《村民委員會組織條例》列入議事日程。在3月召開的六屆全國人大五次會議上，彭沖副委員長建議將《村民委員會組織條例》改名為《中華人民共和國村民委員會組織法》。在審議過程中，圍繞這部法律展開了激烈爭論，有代表認為，許多村委會事實上具有部分行政管理職能，起著準政權組織的作用。個別人也建議修改憲法，取消村委會的自治性質，將其定性為基層政權組織。否則將使鄉鎮下派的各種行政任務無法完成，使鄉鎮行政管理職能無從實現。面對激烈的爭論，彭真委員長在審議會上發表長篇講話，堅決支持人大常委會通過該項法案。彭真指出：為了解決民主問題，“要抓兩頭，上面，全國人大和地方各級人大認真履行憲法賦予的職責，發展社會主義民主，健全社會主義法制；下面，基層實行直接民主，凡是關系群眾利益的事，由群眾自己當家，自己作主，自己決定，上下結合，就會加快社會主義的進程”。他指出：“把村民委員會搞好，等于辦好八億農民的民主訓練班，使人人養成民主生活的習慣，這是發展社會民主的一項很重要的基礎工作?！迸碚孢€不止一次地說過：“把一個村的事情管好了，逐漸就會管好一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管好一個縣的事情，逐步鍛煉，提高參政議政能力?！迸碚娴闹v話對于統一大家的思想認識，起了關鍵性的作用。11月24日，六屆全國人大常委會第23次會議以113票贊成、1票反對、6票棄權正式通過《村民委員會組織法（試行）》，從而使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度在法律上正式確立下來。

《村民委員會組織法》的試行

1988年6月，全國各地開始試行《村民委員會組織法（試行）》，在實踐中逐步建立和完善村民自治的各項制度。到1989年底，全國有14個省、自治區、直轄市在試點基礎上開始依法選舉村委會干部。到1990年9月，福建等9個省制定了本省的《村民委員會組織法（試行）》實施辦法。1989年春夏之際北京發生的政治風波，對剛剛興起的村民自治活動產生了強烈沖擊。許多人認為《村民委員會組織法（試行）》超前，不適合中國的現階段國情；將村委會定為自治組織脫離了中國農村的實際；有的人認為中國的農民缺乏民主傳統，沒有自治能力；一些人認為將村委會定性為自治性組織，村委會與鄉鎮政府的關系定為指導關系，對開展工作極為不力；有的人擔心允許村民自治，放手讓村民選舉村委會干部，會讓一些不三不四的人混進村委會班子；還有的人擔心復興起來的家族勢力會操縱中國的農村基層社會；有的人甚至主張廢止《村民委員會組織法（試行）》，建立村政權，設立村公所，實行村公所與村委會“兩塊牌子，一套人馬”，將鄉政府同村委會的關系定為領導與被領導關系。這些思想認識與意見分歧使村民自治出現停滯。

為了解決有關《村民委員會組織法（試行）》的爭論，中組部、中央政策研究室、團中央、全國婦聯組成聯合調查組，對全國村級組織狀況進行全面考察。調查組的同志認為，農村的政治形勢已經到了相當嚴峻的地步，如果農村基層政權建設政策措施失當，完全有可能觸發更大的危機。在他們看來，維護政治穩定的關鍵是調整黨和國家與農民的政治關系，實行基層民主改革是改善農村干群關系最有效的途徑。但在一段時間內，反對村民自治的人仍然不相信村民會把選票投給那些執行國家政策的村干部。為了回應上述分歧和爭論，1990年3月中共十三屆六中全會通過《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，號召全黨相信群眾，依靠群眾，而不是懷疑群眾，限制群眾。同年8月，中組部、中央政策研究室、團中央、全國婦聯在山東省萊西縣召開全國村級組織建設工作座談會。宋平在講話中指出，對于《村民委員會組織法（試行）》應該去試行，而不是爭論。會議要求各地從實際出發切實進行包括村委會選舉在內的各項村民自治活動，并提出每個縣都要選擇幾個村或十幾個村，開展村民自治示范活動，摸索和積累經驗，樹立和推廣典型，以點帶面，推動工作。

1990年9月，國家民政部發出《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，對全國的村民自治示范活動作出總體性部署，對村民自治示范活動的意義、基本內容、示范單位的標準和示范活動的領導等問題作出明確規定。此后，全國各地普遍開展了村民自治示范活動。1994年2月，民政部又發布《全國農村村民自治示范活動指導綱要（試行）》，對村民自治示范活動的目標、任務、指導方針、具體措施等作了全面系統的規定，并首次明確提出要建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等四項民主制度，使全國的村民自治示范活動開始走向規范化和制度化。在村民自治示范單位的影響和促進下，全國的村民自治活動不斷深入。1997年中共十五大報告明確提出將擴大基層民主作為“社會主義民主最廣泛的實踐”，使包括村民自治在內的基層民主驟然升溫。1998年中共十五屆三中全會還把村民自治作為黨領導億萬農民的三大創造之一。1998年可以說是村民自治的大熱之年。除學術界關注之外，一些國外政要也非常關心中國的農村基層民主。時任美國總統的克林頓當年訪華的第一站是西安，到了西安的第二天，他就來到西安城郊的一些村莊觀摩了村委會選舉，之后發表感想說：“我了解到，像其他遍及中國的近五十萬個村莊一樣，你們很快就要通過選舉推選你們當地的領導，我知道這很像競選的樣子。我曾贏得選舉，但我也輸過兩次。我當然喜歡贏不喜歡輸，但只要有選舉，人民有決定權，那么就是每個人都贏了。”他說：“你們的成就是一個窗口，讓世界看到地方民主給中國帶來的變化?！?/p>

《村民委員會組織法》正式通過后

1998年11月，九屆全國人大常委會第5次會議以136票贊成、2票反對、2票棄權正式通過《村民委員會組織法》。1987年通過、1988年試行的《村民委員會組織法（試行）》宣告廢止。與1987年的《村民委員會組織法（試行）》相比，1998年正式頒布的《村民委員會組織法》增加了明確規定基層黨組織在農村基層民主建設中的地位和作用的條款，補充了規定村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的條文。在村委會選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實行差額選舉、無記名投票、設立秘密寫票處、公開計票、選舉結果當場公布等規定，增加了對選舉違法行為進行處理和罷免村民委員會成員的程序等條款。

《村民委員會組織法》正式通過后，各地依法有序開展村民自治，村民參與自治活動的熱情被激發出來，村委會在維護村民利益方面也做了大量的工作。隨著村民自治的深入推進，一些深層次矛盾也暴露出來，這些問題集中表現在村委會選舉、兩委關系、鄉村關系、自治權的權利救濟等問題。影響較大的幾個事件是：（1） 山西農村出現了198萬元“天價村官”事件，在一場村委會選舉過程中，兩位候選人競相抬高發給選民的價款，最后價高者勝出。此事件雖然經媒體和國家民政部介入而宣布選舉違法，但所引發的爭論到現在都沒有消退。（2） 山東省棲霞市57位村委會干部集中辭職，原因是兩委關系緊張，無法開展工作。（3） 湖北潛江市人大代表姚立法經過實地調研，發現作為全國村民自治示范縣的潛江農村有近80%的村委會干部被撤換，這種大面積的撤換村委會干部直接違反《村民委員會組織法》。后來雖然經過多方努力，事件的消極后果得到緩解，但鄉鎮政府隨意撤換村委會干部背后所引發的基層政府行政管理權與村民自治權之間的緊張卻沒有得到緩解。部分被撤村官試圖通過法律的途徑來維護自己的合法權益，但現行的《村民委員會組織法》對于村民自治的救濟權卻沒有明確的說法。一些地方法院認為，村民自治權不是行政訴訟法的受案范圍，因此不予立案。其他訴訟也因為沒有明確規定而無法保護村官及村民的自治權。

對于各地農村村民自治存在的困境和問題，中央給予了高度重視。中共十六大延續十五大的有關精神，重申并提出包括村民自治在內的基層民主應作為社會主義民主政治的基礎性工作和最廣泛的實踐。中共十七大更加注重基層民主的發展，不僅將擴大社會主義民主、完善基層民主制度作為全面建設小康社區的新要求，提出了健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道的舉措，還強調要將基層民主作為社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。另外，以管理民主為主要目標之一的社會主義新農村建設普遍展開，為村民自治的發展提供了良好的制度環境。

從改革開放以來村民自治的發展歷程可以看出，村民自治的每一步發展，都離不開基層群眾的積極參與、黨和政府的積極引導。我們相信，在基層群眾的積極參與下，在黨和政府的積極引導下，村民自治中現存的一些深層次問題一定能夠得到有效解決，村民自治的前景將更加光明。

（責任編輯謝文雄）