對社會主義新農村法制建設的思考

[摘 要] 如何把法制建設和社會主義新農村建設結合起來，發揮法制在社會主義新農村建設中的積極作用，已成為擺在我們面前的一個重要研究課題。鑒于此，本文擬在已有成果的基礎上，對社會主義新農村法制建設的現狀及對策做進一步的課討。

[關鍵詞] 社會主義新農村 法制建設 現狀 對策

在社會主義新農村建設中，我們必須以法律手段來規范、引導和保障農業和農村經濟持續、穩定、協調發展，盡快實現“依法治農”。為此，必須加強新農村法制建設，在農業和農村領域真正做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。

一、新農村法制建設的涵義

(一)新農村的涵義

“新農村”這一概念最早在上世紀50年代就已提出。上世紀80年代，我國又提出了“小康社會”的概念，其中建設社會主義新農村就是“小康社會”的重要內容之一。十六大提出全面建設小康社會?！靶罗r村”的概念再次引起人民群眾的高度關注。但長期以來，人們對“新農村”概念具體含義的理解比較模糊，黨的十六屆五中全會對社會主義新農村作了比較明確的描述和界定：即“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。另外，農業部農村經濟研究中心主任柯柄生指出，所謂“新農村”應包括五個方面，即新房舍、新設施、新環境、新農民、新風尚，這五個方面缺一不可，共同構成了新農村的完整內涵。

(二)農村法制建設的涵義

法制，顧名思義，指法律和制度。前蘇聯學者阿列克謝耶夫指出，法律制度應當包括現行法律、法律實踐和法律意識等三方面的內容。這里的法律實踐包括法的創制、適用、遵守、法律解釋等在內的法律實踐活動。農村法制不能從“調整和規范農業和農村經濟方面的農村法律制度”這一狹義的角度來理解，而應從廣義上即實際運用中來理解。農村法制，是指運用農村法律制度和法律手段保護農業和農村經濟持續、穩定、協調發展的治農措施或治農方式。

法制建設是指進一步建立健全、改革完善國家的法律和制度，以及法律秩序的鞏固和發展。它是一個多層次的靜態和動態相結合的大概念，因而是一個宏大的系統工程。新農村法制建設這個系統工程主要包括以下六個方面。第一，加快和加強農村立法和完善法律體系，建立起一套適應農村社會主義市場經濟的農村法律體系，這在中國農村法制建設中占有首要的地位。第二，強化農業行政執法，建立和完善適應農村社會主義市場經濟要求的農業行政執法體系，真正實現依法行政。第三，完善為農村服務的司法機構和農業仲裁組織，建立健全農村法律服務體系，為農村法制建設創造良好的外部環境。第四。利用一切有效手段和措施，努力培養和提高農村干部和農民的法律意識。以便推進依法治農的進程乃至依法治國的進程。第五，進一步辦好法律教育和建立農村法制建設研究機構，加強農村法制建設研究，這是關系到向我國農村輸送合格的法律專業人才、提高整個農村干部隊伍和人民群眾的法律素養、加強法制建設理論指導的大事，應當擺在法制建設的重要位置上。第六，建立和強化農村法律立法、執法、司法、守法的監督機構和完善監督體系，確保中國農村法律的實行。

二、新農村法制建設的現狀

十一屆三中全會以來，農村法制建設有了很大的進步，頒布了一系列的農業法律、法規以及地方性的法規和規章，初步形成了以農業法為核心的農業法律體系，農村的執法工作和執法機構、執法隊伍建設得到明顯加強，但就目前新農村法制建設的水平而言，尚不能適應新時期形勢發展的需要，無論在立法、執法還是在法律意識等方面均存在一些問題。

(一)立法方面

1、農業立法滯后、薄弱。我國農業立法起步晚，明顯落后于農村改革、發展和建立、完善社會主義市場經濟體制的新形勢。如家庭承包制已實施20多年，已形成基本的經營制度，但農村土地承包經營法到目前還未出臺。許多重要的農村法律法規還沒有制定出來，整個農村法律體系還不完善，這與有九億多農民的農業大國和農業在國民經濟中的基礎地位極不相稱。

2、農村法律法規帶有濃厚的計劃管理痕跡。現有的許多農村法律法規是在計劃經濟體制下出臺的，呈現出濃厚的計劃管理色彩和痕跡，與社會主義市場經濟的要求相距甚遠，亟待廢、改、立。

3、農村立法質量不高?，F行的農村法律法規立法技術不高，政策性和原則性法律條文較多，法律條文約束力差，因而缺乏可操作性，影響和削弱了農村法律法規實施的效果。

4、符合市場經濟要求的法律法規少?，F有農村法律法規中，調整農業和農村經濟行政關系的行政法律規范性質的農村法律法規多，而符合市場經濟要求的、調整農業和農村經濟民事關系的民事法律規范性質的農村法律法規少。

5、《農業法》配套法律法規跟不上。作為農業基本法性質的農業法早于1993年7月頒布施行?！掇r業法》具有對一切農業和農村經濟關系做出原則性規定，用以規范人們從事農業和農村經濟活動的基本行為準則的農業基本法屬性。而具有實質性事項規定和具體措施規定的各種配套法律法規沒有及時制訂出來，造成許多領域無法可依，出現“法律真空”。這與社會主義市場經濟是法治經濟和農村迅速發展的要求不相適應。

(二)執法方面

1、司法力量方面。盡管中央和地方都非常重視對農村司法力量的扶持，但在實踐層面與現代法治的要求差距較大?，F在全國約有2000個縣、200多個縣級市，基本上是一縣(市)一個法院。在鄉鎮，較大的單設有一個法庭，較小的則幾個鄉鎮共一個法庭。律師事務所也基本上是一縣(市)一個，少數縣(市)有兩個。在鄉鎮，至1988年底，鄉鎮法律服務所有28，241個，工作人員81，520人，其中大部分是非律師人員。總之，由于農村司法力量的薄弱，且經費不足，執法設備嚴重滯后，造成了普遍的“告狀難”、“打官司難”的現象。

2、行政執法方面。農業行政執法工作與農業立法工作相比，與建立社會主義市場經濟體制的要求相比，與保障農業和農村經濟健康發展的要求相比，還有很大差距，亟待進一步加強和改進。目前，農業行政執法中存在的主要問題是：其一，執法主體不規范，“以事代政”的現象比較普遍，降低了農業行政執法的權威性。其二，職責劃分不清，執法行為重復。影響了農業行政執法的效率。其三，違法執法，影響了農業行政執法的形象。其四，執法程序不完備或沒有得到嚴格執行，影響了農業行政執法的嚴肅性。

3、執法人員素質方面。目前，農村執法人員多是缺少正規、系統的法律知識培訓，法律素質較低，執法水平不高，不敢執法和隨意執法的現象難以避免。據2003年農業部產業政策與法規司對云南、湖南、新疆三省、區20個地(市)、100個縣(市)3753名執法人員抽樣調查，結果呈現“二多二少”：低學歷的多，高學歷的少，本科以上僅占10.52％，中專以下占70.96％；非法律專業的多，法律專業少，非法律專業占99.76％，從事農業執法大多數“半路出家”。因此，執法人員的素質還不能完全適應綜合執法的要求，表現為法律知識比較欠缺，執法經驗和執法技巧不足，亟待提高。

(三)農民法律意識方面

當前，農民法律意識的狀況確有大大提高，農民對法律、法制的認識在不斷發展、深化，愈益趨于理解、認同和接受，但離人們的期望與社會發展的要求還有較大距離。造成這種狀況。原因是多方面的。首先，我國法制建設尚處于初步發展階段，農村更慢一拍，而法律意識、法制觀念的普遍形成就更需要長期的過程。其次，農民作為一家一戶經營方式的集中體現者，缺乏主動接近法律、接受法律、了解法律的內在經濟社會動因，其法律意識大多是被灌輸的，往往印象淡漠。再次，目前農村的社會政治體制也沒有造成農民法律觀念生長發育的外部環境，如農產品征購體制、村民委員會的實際運作方式，都表現出行政力量過于強大，給法律留下的空間有限，有時甚至極為有限。第四，農村商品經濟發育程度不高，市場功能不全，這就限制了農民的眼光，他們還難以體會到獨立主體、平等地位、自主身份的法律蘊意，權利與義務的觀念發育較慢。

三、新農村法制建設的對策

(一)完善農業和農村立法

我國農業、農村法制建設與農村發展現狀比較還相對落后，與依法治國的要求還有很大差距，實現農村法制現代化需要進行不懈努力。

1、完善立法體制。完善農業立法體制。包括建立、健全農業立法工作機構體系，合理劃分立法機關的權限。要根據農業立法的任務，建立、健全相應的工作機構，配備相當的人員；要賦予立法機構必要的職權，以增強他們在立法中的綜合協調能力。要進一步明確立法權限，合理劃分中央與地方立法權限。明確國家權力機關在立法工作中的分工等，以防止濫用立法權或越權立法，確保依法立法，使制定的法律規范合理和適當。

2、加強立法隊伍建設。農業立法使一項政治性、專業性、技術性都很強的工作。要求立法工作人員有較好的政治素質和業務水平；特別是在建立社會主義市場經濟體制的新形勢下，立法工作人員不僅要掌握和貫徹黨的基本路線和方針政策，還要有豐富的法學知識和必要的市場經濟知識。

3、開展立法理論研究。立法實踐表明。缺乏科學的理論指導，立法工作就會陷入盲目、被動的局面。立法理論研究落后的狀況應當盡快得到改變。要鼓勵理論工作者緊密聯系農業立法實際，開展農業立法理論研究：農業立法工作者要認真總結實踐經驗，以服務于立法實踐；立法部門要真正重視理論的指導作用，鼓勵立法專業人員關心理論、學習理論，并為之創造良好的條件。

(二)全面推進農村執法

1、健全農村的執法機構。農村執法要形成法庭司法、行政執法、準司法三個系列各司其職又相互配合的模式，充分調動法院、政府、村級組織三股力量執法的積極性。必須合理界定法院、政府、村級組織的作用范圍，使之成為一個嚴密的體系，形成合力，推動農村執法的順利發展。

2、加強執法制度建設，進一步理順執法關系。其一，建立健全執法制度，逐步規范執法行為。要根據新情況、新現象，逐步健全執法制度，推進農業依法行政。其二，清理行政審批項目，改革行政審批制度，堅決取消不必要的行政審批項目，推行“一站式”審批和電子政務，減少辦事手續，提高工作效率，促進農業執法從重事前審批到重事后監督轉變。其三，嚴格實行行政執法責任制、評議考核制和行政執法過錯追究制度，對那些實行地方保護或部門保護、影響公正執法的。違法執法、行政不作為或者違法審批的，要依法追究其行政責任乃至法律責任。

3、加強執法隊伍建設。切實提高執法人員的素質。培養造就一支素質較高的執法隊伍是順利推進執法體制改革的基礎。要從建立和完善社會主義市場經濟的需要出發，從認真履行法律賦予的職責出發，切實加強隊伍建設，加強監督管理。農業行政執法是業務性、技術性很強的工作，農業執法人員不但要熟悉法律知識，有較高的法律水平，還要熟悉有關農業專業知識，掌握相關的技術措施。要建立執法人員管理制度，把好執法人員選拔標準，對執法人員實行考試錄用制度和持證上崗制度，嚴把“入口關”。

4、加強執法監督，促進依法行政。依法行政是依法治國的關鍵，其實質是依法治理行政權利。加強農業執法，必須加大宣傳教育力度，增強公民和法人的農業法律意識，提高其對依法治農、依法興農重要意義的認識；各級政府、各有關部門的領導干部行政執法人員必須帶頭嚴格依法辦事。要建立嚴格而科學的執法監督機制，以保證在農村和農業領域里盡快做到有法必依、執法必嚴、違法必究。要創造寬松的生產經營環境，充分發揮農民的積極性和創造性，實現農村經濟的快速發展。真正實現農民增收、農村穩定。

(三)增強農民法律意識

農民的法律意識無疑是一個十分重要的、持續發生作用的因素。這是因為。任何一個民族社會主體的法律意識都是社會法律制度得以產生、運作和發展的必要的精神條件，是法律得以高效益實現的內在精神動力。沒有與市場經濟和民主政治相適應的現代農民法律意識的支持，要實現農村的法治化是不切實際的。因此，研究新農村的法制建設和法治化進程問題，必然要求將農民的法律意識置于其中。

1、全面提高農民素質。首先，積極培養農民的公民權利意識。我們建設的新農村社會是一個農民普遍積極守法的社會，而農民的積極守法必須基于一定的公民權利意識的提高。其次，大力加強農村教育，提高農民科學文化素質。要加大農村教育的投入，使農民由傳統型農民轉變為現代型農民。同時也要進一步強化農村義務教育。遏制新文盲的產生。再次，注意培養農民的現代化綜合素質，農民法律意識的現代化是一個社會系統工程，農民法律意識的提高與其自身素質和社會環境都有直接關系。

2、深入普法，提高農民法律意識。“加強社會主義法制建設必須同時從兩個方面著手，既要加強立法工作，不斷地健全和完善法制；又要加強普法教育，不斷地提高干部和群眾的遵守法律、依法辦事的素質和自覺性。二者缺一不可，任何時候都不可偏廢。”首先，在普法內容的選擇上，按照中共中央、國務院批轉的《中宣部、司法部關于在公民中開展法制宜傳教育的第四個五年規劃》(中發[2001]8號)的要求，緊密圍繞黨和國家的中心工作和農村改革、穩定、發展的實際，大力宣傳黨在農村的基本政策和國家的法律法規。其次，在普法形式上。要改變過去灌輸式的說教方式，而應當注意發揮媒體的法制宣傳教育作用。大力營造全民學法、用法的濃厚氛圍，使廣大群眾學會運用法律手段維護自己的合法權利。

3、加快農村經濟發展，完善農村市場經濟體制，積聚農民法律意識現代化的內在動力。從某種意義上講，市場經濟就是法治經濟，農民法律意識的提高也是市場經濟在農村社會中深化的必然要求。在這一過程中，農民被置身于市場之中，其流動性將增大，所面臨的經濟關系也將越來越復雜，業緣關系在農民人際關系中的地位也將上升。這一切將使農民在參與市場經濟活動中，學會運用法律手段維護合法權益，切身感受到法律規則的重要性。不斷提高法律意識。增強法律觀念。

路線決定后，干部就是關鍵因素。欠發達地區農村執法干部與發達地區間應多交流與培養以提高其法律素養：發達地區的農村干部到國外一些法制國家進行考察以吸收其有用經驗；也可加強地方與高校相關院系的合作，這既是大學的使命所在，體現社會服務的功能。又是農村法制建設急需的資源之一。

責任編輯 張榮輝