公共投資應向誰傾斜?

在目前產能相對過剩的情況下，應加大對無形的機制性、體制性的基礎設施投入

在全球金融危機、經濟危機遠未結束，世界各主要經濟體先后陷入衰退的時候，中國經濟運行下滑也有所加快，經濟運行困難正在逐步顯現。此時中央決定實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策是必要的，非如此，則難以扭轉下行的趨勢。

但我們需要關注的是，這一輪擴大投資與1998年相比有許多不同之處。

不同之一是此次擴大投資規模遠遠超過上一次。1998年實行的是積極的財政政策和穩健的貨幣政策，此次實施的是積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，僅從政策的表述上已可看出力度上的差異。1998年政府投資計劃的擴大以千億為單位，而此次投資計劃是以萬億為單位。如果再考慮地方政府的投資計劃，全國的投資計劃則是以10萬億為單位。

不同之二是所處的經濟發展階段，此次政策實施的背景條件已有很大變化。1998年時全國基礎設施建設還相對落后，現在已具相當規模。從工業產能來看，尤其是在出口受阻情況下，產能相對過剩已相當突出。

例如，到2007年底，全國公路總里程已是1997年底的約2倍。高速公路2007年已達到5.39萬公里，居世界第二。目前全國擁有億噸大港14個，成為世界上擁有億噸港口最多的國家。鋼鐵行業產能已由1億噸增加到6億噸。

由于以上的不同，目前經濟結構調整的任務比1998年更重、更緊迫。在這一輪經濟刺激計劃中對投資方向的把握要求更高，難度也更大。在這個時候，僅僅靠強調不搞重復建設，強調投資要注意環境保護、資源節約，強調要關注民生工程的建設，恐怕還難以完全保證如此巨量的投資能做到方向完全正確;僅僅靠行政審批，靠有關部門把關和加強檢查，恐怕也難以保證有關要求的完全落實。

為了避免投資效率低下，為了避免和減少這一輪投資對日后經濟結構的調整可能帶來的困難和障礙，建議除了投資于有形的、物理的基礎設施，及投資于一些符合產業政策要求的工業項目建設，更要加大投資于無形的制度性的基礎設施建設，也就是花錢完善一系列體制和機制。例如社保、醫療和教育體系建設。

在這些體制、機制建設方面，雖然這些年來政府高度重視，已取得了長足進展，但政府在這些方面仍有不小的“隱性負債”。當前是填補這方面缺口的機會。

從社保改革來說，無論是城鎮還是農村，特別是農村基本養老保險覆蓋面都應進一步擴大。截至2007年，全國財政對社會保障和就業的支出占財政總支出的比重為10.9%。據有關資料顯示，2005年美國、英國、德國、法國的類似比例已分別達到29%、45%、56%和53%。當然，我們的發展水平與他們不完全具有可比性，但應該看到，這種狀況離中共十七大提出的“2020年基本建立覆蓋城鄉居民社會保障體系”差距還不小。

從醫療體系建設來說，中國城鎮參加醫療保險的人口比重，2007年在35%左右，也并不理想，醫保水平還不能滿足群眾需求。尤其是在農村地區，截至2007年底，雖然農村新型合作醫療參合率為86.2%，同比增長5.5個百分點，但是每1000農業人口，鄉村醫生和衛生員僅為1.04人。從財政支出中的醫療衛生支出比重看，2000年-2005年，中國比重在1%左右，2006年實現了9.9%的突破性增長，但是與發達經濟體相比，仍有很大差距，同期美、日、德、法、英五國的均達到16%以上。

從教育體系建設來說，近年來國家對教育的投入總量確實大幅度增加，但相對于總體社會發展和經濟增長的要求而言，仍然不足。2007年中國財政性教育經費支出占GDP的比重為3.32%。根據可獲得的最新數據來看，2004年，公共教育支出占GDP比重的世界平均水平為4.59%，高收入國家平均水平為5.46%，中等收入國家平均占比為4.35%。

解決社保、醫療、教育體系存在的薄弱環節，固然需要如城鄉醫院、學校的建設，硬件的完善、改造等投入，但更需要加大無形的體制性、機制性的改革投入。例如社保面的擴大(尤其是對農民);企業退休人員養老金等社保標準的提高;解決社保全國統籌的歷史遺留問題;進一步提高醫保標準;義務教育年限的適當延長等。

要解決這些問題，需要大量的投入，而且有些投入不是一次性的，需要以后每年的固定投入，壓力顯然是不小的。但從長遠看，這是利國利民之舉，事關長治久安。從近期看，這種投入解決了老百姓的后顧之憂，有直接和間接拉動內需的作用，同時還不會惡化結構。我們有理由、有必要下決心解決這些問題。■

作者為中國工商銀行行長。本文系根據作者在《財經》年會“2009:預測與戰略”上的講話整理而成