波茲南不見“共同愿景”

全球氣候談判，堪稱最為復雜、利益最為巨大的多國談判之一，不到最后一刻，誰也不會真正亮出自己的“底牌”

位于波蘭中西部、瓦爾塔河畔的波茲南，是波蘭最古老的城市，人口不到60萬。近日卻因在這里召開《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(下稱《公約》)第14次締約方大會，吸引了全世界的目光。

12月1日開幕前，人們對于這次會議并沒有過高的預期。畢竟，在2007年12月舉行的巴厘島會議上，各方剛剛達成了“路線圖”(參見《財經(jīng)》2007年第26期“巴厘島‘風向標’”);而將于2009年12月在哥本哈根舉行的第15次締約方大會，才是各方確定達成未來氣候變化應對協(xié)議的“最終期限”。

即便如此，在兩周的爭吵之后，談及會議的成果，也幾乎可以用“一無所獲”來形容。各國代表只是同意將在明年進入正式談判狀態(tài)，而用于哥本哈根正式談判的文本，也要等到2009年6月的波恩會議時才能最終出爐。

難填“基金”缺口

早在11月，《公約》執(zhí)行秘書德波爾(Yvo de Boer)在北京接受《財經(jīng)》記者專訪時就明確表示，希望在波茲南會議上，發(fā)達國家能就如何在技術(shù)和資金上幫助發(fā)展中國家，拿出更為詳細、切實可行的方案。

在一年前的巴厘島會議上，各方已經(jīng)就“適應基金”(Adaptation Fund)的急迫性達成一致。適應基金將用來幫助簽署《議定書》的發(fā)展中國家來開展具體的項目，尤其是最貧窮國家以及小的島國，來更好地抵御氣候變化的沖擊。

在波茲南，各方則進一步同意，從明年開始，發(fā)展中國家就可以直接向適應基金委員會提出具體的項目申請。這也是本次會議惟一的一個亮點。

然而，即使在適應基金的問題上，此次會議也僅僅是前進了一小步而已。就在會議結(jié)束之前的幾個小時內(nèi)，人們還在緊鑼密鼓地推進最后一項議程，那就是討論適應基金的資金來源問題。遺憾的是，這一談判卻最終以破裂告終。

與確立委員會的法人地位以及執(zhí)行機制相比，資金來源是困擾適應基金的最大難題。目前該基金惟一可靠的資金來源，只有清潔發(fā)展機制(CDM)項目收入2%的“提成”。這意味著，發(fā)展中國家要自己為適應基金來埋單。

根據(jù)《議定書》，在2012年前承擔強制減排任務的發(fā)達國家，可以通過資助發(fā)展中國家的減排項目，來替代其自身的減排指標，這種機制稱為清潔發(fā)展機制。

然而，非政府組織樂施會(Oxfam)香港政策研究員蘇培健告訴《財經(jīng)》記者，這筆資金與發(fā)展中國家的實際需求相比，“僅僅是九牛一毛”。因為根據(jù)該機構(gòu)測算，每年全世界需要花費500億美元，才足以幫助這些國家去適應氣候變化的負面影響;而目前，如果僅僅依靠這一來源，僅能籌集到數(shù)億美元。

可能的解決辦法之一，是迅速做大CDM市場，包括加快項目的審批速度。中國國家科技部全球環(huán)境辦副主任、CDM執(zhí)行委員會委員呂學都對《財經(jīng)》記者表示，目前全世界共有3000個至4000個項目在走審批程序，其中僅中國的項目就有1700個。囿于現(xiàn)有繁瑣的審批程序，這些項目往往要等上很長的時間才能獲批，最長的甚至要等上六年之久。

在此次會議上，中國提出的簡化CDM流程的建議雖然被采納，但CDM畢竟盤子有限，不可能從根本上滿足這么龐大的資金需求。因此，不少發(fā)展中國家都建議對JI(聯(lián)合履行機制)以及ETS(排放貿(mào)易機制)，也加以課稅。與CDM不同，JI和ETS是發(fā)達國家之間通過項目合作以及碳交易，來實現(xiàn)溫室氣體減排的另外兩種靈活機制。

不過，由于歐盟、加拿大、澳大利亞以及俄羅斯等反對，這一提議最終并未被采納。這一挫折，也給整個會議的最后一幕蒙上了一層陰影。

“這是我談判生涯中感到最悲傷的時刻。”曾十多次參加氣候變化談判的印度代表語氣沉痛地說到。1997年的《議定書》就奠定了適應基金的基調(diào);但如今十多年過去了，即使如此具體的問題，仍難以達成共識，這讓發(fā)展中國家感到難以接受。

“適應基金談判的破裂，傷害了發(fā)展中國家對發(fā)達國家(在未來氣候談判中)的信任。”綠色和平(中國)氣候和能源項目主任李雁說。

“共同但有區(qū)別”之辯

在蘇培健看來，即使課稅的對象擴大至JI和ETS，每年“適應基金”至多也只能增收上億美元而已，仍然只能是短期的應急之策。最根本的解決之道，仍然是發(fā)達國家與發(fā)展國家就技術(shù)和資金轉(zhuǎn)移問題能夠達成長期的“一攬子計劃”。

實際上，這也是包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家，最為關(guān)心的問題。

在波茲南會議召開伊始，中國代表團副團長蘇偉曾對《財經(jīng)》記者表示，由于美國政府行將換屆，導致發(fā)達國家普遍觀望，就氣候變化的減緩問題進行的談判很難取得實質(zhì)性突破。但中國仍希望這次會議在資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面能夠進入實質(zhì)性談判階段。

在波茲南談判正式啟動之前，中國經(jīng)過三四年的醞釀，還提出了一個技術(shù)和資金轉(zhuǎn)讓制度安排建議。

參與技術(shù)談判進程的人民大學環(huán)境學院鄒驥教授告訴《財經(jīng)》記者，這一提議包括要求發(fā)達國家從公共財政中拿出一部分資金，建立一個公共基金。然后以這一基金作為杠桿，來撬動私人資本在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和擴散方面的投資。

在他看來，發(fā)展中國家所急需的綠色技術(shù)，往往面臨知識產(chǎn)權(quán)障礙，“僅靠市場機制，發(fā)展中國家很難獲得。”

但中國的提議并未獲得發(fā)達國家的積極響應。各方均在強調(diào)應對氣候變化的緊迫性這一全球“共同愿景”，但在談及責任時，卻陷入了“各自表述”的怪圈。

爭論的焦點之一，就是如何看待《公約》和《議定書》已經(jīng)確定的“共同而有區(qū)別”的原則。

此次會議上，一些發(fā)達國家提出“減排潛力”的概念，暗示這種區(qū)別不僅存在于發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間，也同樣存在于發(fā)展中國家內(nèi)部。12月11日下午，美國和日本的談判代表在發(fā)言時，都不約而同地指出，世界格局自上個世紀90年代末以來已經(jīng)發(fā)生了改變，暗示發(fā)展中國家中的排放大國，如中國、印度、巴西、南非等，也應該承擔量化減排指標。

而在12月12日下午，英國負責氣候變化談判的副部長Joan Ruddock更是明確地對《財經(jīng)》記者表示，“在現(xiàn)階段，我們沒有考慮京都議定書第二承諾期(2012年之后)，我們考慮的是一個新的協(xié)議”;而這個新的協(xié)議，將必須包括中國等主要發(fā)展中國家承擔減排義務。

在參與這次談判的中國外交部條法司應對氣候變化辦公室副主任李婷看來，來自發(fā)達國家的這種聲音，顯然是在把“戰(zhàn)火”引到發(fā)展中國家陣營。

因此，在12月11日下午的高級別講話中，針對美國、日本代表的發(fā)言，隨后發(fā)言的中國國家發(fā)展和改革委員會副主任解振華回應說，《公約》和《議定書》是國際社會應對氣候變化的共識和基本法律框架，只有堅持《公約》和《議定書》的原則，全面、有效和持續(xù)實施公約和議定書，沿著“巴厘路線圖”所確定的雙軌進程推進談判，才能在哥本哈根達成公平、有效的成果。

“任何偏離、違背或重新解釋《公約》、否定《議定書》，或試圖將《公約》進程與《議定書》進程合二為一的行徑，都將是破壞性的，最終將導致哥本哈根會議一無所成。”他說。

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，解振華重申了這一點，那就是在發(fā)展中國家內(nèi)部再加以區(qū)分，明顯超出了《公約》和《議定書》要求。目前最重要的，是沿著現(xiàn)有的框架朝前走，而不是停滯不前，“甚至出現(xiàn)倒退”。

哥本哈根前途

在一些發(fā)展中國家代表看來，發(fā)達國家之所以試圖把“戰(zhàn)火”引向發(fā)展中國家陣營，一個很重要的原因，是不少發(fā)達國家難以實現(xiàn)2012年的減排目標，因此希望通過這種策略來轉(zhuǎn)移注意力。

以加拿大為例，2006年的溫室氣體排放比1990年大幅增加了21.3%;而根據(jù)《京都議定書》規(guī)定，它必須在2012年把排放削減到比1990年低6%的水平。日本也承擔同樣的削減目標，但在2006年，其排放仍然比1990年要高出6.2%。

當然，從長期而言，中國這樣的發(fā)展中國家，的確必須考慮承擔量化減排責任的問題。然而，如何敦促發(fā)達國家切實履行2012年的短期目標，并明確到2020年的中期目標，或許才是最為緊迫的。

解振華在接受《財經(jīng)》記者采訪時，就直言不諱地指出，“如果沒有(2020年的)中期目標，何談(2050年的)長期目標?”

在12月9日舉行的新聞發(fā)布會上，《公約》執(zhí)行秘書德波爾在批評此次會議對“公共愿景”的關(guān)注不夠的同時，就明確表示，如果一年之后的哥本哈根議定書中，沒有包括發(fā)達國家減排目標的具體數(shù)字，“那么這份議定書就意味著失敗”。

不過，或許是意識到了任務艱巨，在12月10日的記者會上，德波爾的措詞就緩和了許多。他強調(diào)，不能指望一份哥本哈根議定書可以厘清所有的問題。哥本哈根會議應該在“巴厘路線圖”所規(guī)定的核心問題上形成框架性的文件，之后各國可以再繼續(xù)協(xié)商落實當中的具體問題。

代表中國多次參加部長級會談的解振華，對于在哥本哈根最終達成協(xié)議的艱巨性，也有著切身的體會。

他告訴《財經(jīng)》記者，去年“巴厘路線圖”確定的幾個核心問題，到現(xiàn)在仍然處于“各說各話”的狀態(tài);即在過去的一年中，幾無實質(zhì)性的進展，“總體和我們的預期有很大的差距，明年(談判的)壓力也很大”。

中國外交部氣候談判特別代表于慶泰也對《財經(jīng)》記者說，波茲南會議整體上反映出，發(fā)達國家在邊緣問題以及瑣碎的技術(shù)問題上無休止地增加內(nèi)容，以達到拖延時間從而繞開核心問題的目的，“他們?nèi)狈Φ倪€是政治意愿”。

或許，對于這場“人類歷史上最復雜的多國談判”(聯(lián)合國秘書長潘基文語)來說，不到最后一刻，誰也無法準確地做出預測。只有到了明年，參與談判的各方才有可能真正亮出自己的“底牌”。

在會場之外，也還有樂觀的信號。12月12日，歐盟正式通過了氣候變化方案，確定了到2020年，將在1990年的基礎(chǔ)上減排20%的目標;此外，它還承諾，一旦哥本哈根達成協(xié)議的話，其減排目標還將進一步調(diào)整為30%。

美國在當選總統(tǒng)奧巴馬的領(lǐng)導下，也已經(jīng)對氣候變化談判表現(xiàn)出積極進取的態(tài)勢。雖然它到底能在哥本哈根發(fā)揮多大的作用，還會受到國會批準進程乃至國內(nèi)利益沖突的制約。

根據(jù)這次波茲南會議公布的明年的談判時間表，除了年底的哥本哈根會議，還有至少三個主要會議，包括2008年3月和6月在波恩舉行的兩次會議，以及秋季的另一次會議。此外，明年秋季在紐約舉行的聯(lián)大會議上，預料各國領(lǐng)導人也將就哥本哈根談判進行磋商。■