朝向更加完善的國資管理體制

優化國有經濟的布局和提高國有資本效率，是當前國資改革的關鍵。解決好這兩個問題，需要建立一系列法律關系

國有產權管理體制改革涉及國家基本經濟制度，是一個十分敏感的問題。

今年10月28日，醞釀長達15年之久的《中華人民共和國企業國有資產法》，經第十一屆全國人大常委會第五次會議表決通過，但有關國資管理體制改革的爭議，并未因這部法律的出臺而定紛止爭。在明年5月1日該法律正式施行前，仍有諸多問題需要梳理。

2003年國家國有資產監督管理委員會成立后，進行了大量卓有成效的工作，改變了國有資產多頭管理、無人負責的狀況，有力地推進了企業重組和改制，對解決歷史遺留問題發揮了重要作用，向集中統一行使所有權的方向跨進了一大步。 在此基礎上，應著手向更加完善的國有資產管理體制過渡。

按照中共十五大的界定，國有資產管理體制包括國有資產的管理、運營和監督三大部分。這是全面履行國家出資人職責的三個性質完全不同的領域，應由不同機構承擔。按照十五大的要求，就要建立起權責分明、有制衡關系的國有資產管理、運營、監督體制。

為此，第一，要完善國家所有權委托代理體制。國有資產管理體制改革的一個要點，是由行政方式“管理企業”，轉向以資本形態管理和運營國有產權。而國有產權的管理，需要通過一系列委托代理關系才能實現。由于資產數量龐大，涉及復雜的利益關系，委托代理的鏈條又很長，這都需要建立一套嚴格的法律制度和分層明確的委托主體和受托主體，明晰委托財產的邊界，明確雙方的責任和權力，并保障委托代理的有效性。可采用的方式是，國家(財政部)將國有資本注入(一個或幾個)國有資本投資控股公司(下稱國投公司)，國投公司將國家資本注入國有獨資公司、國有控股公司和參股公司。在財政部和國投公司分別建立資產負債表，形成可以量化評價和可追溯產權責任的體制和機制。

第二，構建國有資產管理的體制框架。國有資產的公共管理職能和監督職能，應由政府機構承擔;同時，設立國投公司，受政府委托，運營國有資本，對持股的企業統一行使國家所有權，使國有企業與國家由“行政關系”轉變為“股權關系”。

第三，理清國有經濟的定位和布局政策。對國有資本做有進有退的調整，優化國有資本布局。國有資本應由覆蓋各行業、各領域，向國家必須控制的行業和領域集中，從分布龐大的國有企業群，轉向控股重要企業，減少國有資本涉足的領域和企業的數量，發揮非公經濟不可替代的作用。

第四，對國有企業進行整體改制。國投公司持有股權，依《公司法》以股東方式行使出資人權利，履行出資人職責，實行所有權與經營權分離。企業擁有法人財產權，在公司治理框架下自主經營、自負盈虧，成為獨立的市場主體。

當前，在國有資產的管理體制方面，應該建立國有資產的資產負債總表，制定所有權政策，以及國有資產戰略布局和結構調整政策。編制國有資本的經營預算、會計、統計、稽核、評估和糾紛協調等制度。這些屬于國有資產的公共政策和公共管理的范疇，可由現在的國務院國資委轉型后負責，形成全國上下一體的管理系統。

非常重要的是，國有資本運營的監督方面，應由政府授權監督的部門，如財政部、審計署對受托國有資本的運營狀況、運作的合規性進行審計監督。

同時，當前的現實選擇應該是及早設立國投公司。在國務院國資委推動下，財政部將條件成熟企業的國有資本注入國投公司，對這個企業進行整體改制，并按《公司法》重新登記。由國資委“管理”的企業，成熟一個就要向國投公司持股的公司轉移一個。與此同時，國務院國資委則逐步向國有資產管理部門轉型。

國投公司應由中央和地方政府分別注資，按《公司法》經工商注冊，有獨立的法律地位，可以建立有效的公司治理機制，并承擔經濟與法律責任。它處于政府與市場的“界面”，是實現政資分開、政企分開和所有權與經營權分開的最重要的“節點”。國投公司經營運作的目標，國有資本“進”和“退”的原則，都應遵循國有資本經營預算和國有經濟布局調整政策，而經營運作的操作應按市場方式，遵循市場規則。

國有資產流失，曾是國資管理中較為突出的問題。在國務院國資委加強管理后，情況已經有所變化，現在已經不是主要問題。長遠看，國家是特殊所有者，國有資本是政府掌握的特殊資源。它存在的價值在于保障國家的政治和經濟安全，支撐經濟健康發展。政府之所以投資和擁有企業，重要的是有助于實現公共政策和公共目標，因此，關鍵是要優化國有經濟的布局和提高國有資本效率。解決好這兩個問題，需要建立一系列法律關系，決不是保值增值所能概括的。■

作者為全國政協經濟委員會副主任