“保增長”地方發債破局

據消息人士披露：一份由財政部牽頭起草的、有關加強地方政府債務管理的方案，已多方征求過意見，并提交到國務院等待批復。財政部已在其預算司下新設立了地方政府性債務管理處，相關工作人員已初步到位。

這是否意味著，在孕育了七八年之后，“地方政府發債”終于出現了政策胎動的跡象?

“保增長”下現契機

中國社科院財貿所的一位專家分析說，按照中央最近明確提出“保增長”的部署，政策層面有必要做出新的調整——包括允許地方政府合法放債，以適應他們眼下遇到的融資難、貸款難的現實之困。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部的研究員魏加寧指出，自2000年以來，關于是否應該允許地方政府發債的爭議便在各個層面強烈展開。時至2006年初，人們普遍預期該項政策會出現松動，但隨后不斷加溫的“投資熱”顯然不可能放開地方債的“閘門”。

知名財稅專家、國務院發展研究中心的倪紅日也一直主張發行地方債和開征特殊地方稅種，從而促進地方經濟的平衡發展。在倪紅日看來，與此前改革方案反復研究并被多次推遲所不同的是，在國內經濟增速持續回落、國際經濟環境繼續惡化的大背景下，“保增長”的官方目標，有望為地方債放行烘托出一個難得的契機。

此外專家們還認為，官方在目前這個時點醞釀推出“地方債”，有望與今年開始實施的土地出讓金納入預算內的規定相互作用，從而對規范地方財政構成、渠道都大有裨益。

防止變相發債風險

據國務院發展研究中心地方債務課題組的粗略統計，目前，我國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。

“如果不給地方政府正規的融資渠道，想堵是堵不住的?！蔽杭訉幷J為，“隨著土地財政的勃興，地方政府的主要融資通道更多來自于土地，只有允許地方政府發行債券，才能打破由銀行、地方政府和土地開發商形成的利益共同體。”

另有專家指出，一方面，國家嚴格執行《預算法》，要求“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，但另一方面，對于某些地方“網開一面”，譬如上海的磁懸浮項目、北京的奧運項目以及某些城市的地鐵、路橋項目，從嚴格意義上說其性質都屬于地方債。

“這顯然讓不少地方政府認為不公平?！敝袊缈圃贺斮Q所的上述專家直指，這加劇了本身就防而難防的暗度陳倉之路。

國家發改委宏觀經濟研究院的李軍杰分析稱，幾乎所有地方政府舉債都是多頭進行?！坝械氖钦苯舆\作，有的是通過財政、發改委等部門運作，還有的是通過政府所屬的投融資公司運作?！痹谒磥?，一方面不能走正常程序發債，另7y面又曲線多元化舉債所可能造成的后果，是地方政府承擔的各種顯性、隱性債務還將急劇膨脹。

“從總體上看，發債權、稅收立法權高度集中于中央，由此帶來調控缺乏靈活性、經濟效率低下等諸多問題。”倪紅日進而認為，從長遠發展來看，適度下放發債權和稅收立法權，確立地方發債權、地方稅收立法權十分必要。

有效監督是關鍵

中國社科院金融所研究員劉煜輝看來，如果債權人是本市民眾更好，地方老百姓直接對政府形成一種監督壓力，這將促使地方政府更有效使用這些資金，且相關的信息會更透明。

但質疑聲極大。“地方債券的發行仍需具備一定的條件。首先，是中央和地方相互獨立的分權財政體制；其次，是地方政府的監管約束體制?！背址磳σ庖姷氖茉L專家認為，“地方政府發債”的一個至關重要的前提是“預算約束”硬起來?！暗胤秸怯腥纹诘?，往往也只顧本屆政府的利益最大化，一旦放開手腳，地方債務黑洞恐怕會越填越深?！?/p>

此外，各大論壇的民眾也對“地方債”強烈質疑，不少人認為現階段時機還不成熟。其中有觀點認為，實施地方債有可能加劇地區間的不平衡——經濟發達地區不僅“應債資源”豐富，而且還會吸引不發達地區的資金通過購買債券流向發達地區；而落后地區為了防止本地資金的外流，就會提高本地區的地方債的收益率。反過來，又會使發達地區的地方政府提高其地方債的收益率。

(摘自：《南方日報》2008年11月3日 編輯：周 南)