交通行政綜合執法改革之我見

交通行政綜合執法，就是將交通部門下設的多個行政執法機構歸并為一個機構，將各交通執法機構的交通行政處罰權、監督檢查權和行政強制執行權，相對集中交由經整合設立的交通綜合執法機構行使。隨著經濟的快速發展，交通運輸已打破了地域和區域的限制，融入到了社會經濟發展的快車道中，交通行政執法問題也日益顯現。行政執法政出多門，有路政、運政、征稽、水上安全監督（地方海事），單公路路政管理就有高速公路路政執法、普通干線公路路政執法、縣鄉公路路政執法，執法種類多、執法力量分散。為了切實提高交通行政執法效能，整合執法資源，加強交通行政綜合執法已成為交通主管部門的當務之急。

一、交通行政綜合執法改革的目標

1.規范執法的合法性。《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規定，“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。即對于當次運輸發生的同一違法行為，已經由一個運輸管理機構處罰的，沿途其他運管機構不得再次處罰。而目前交通各執法機構按專業進行設置，公路路政、公路稽征、道路運政、水上航政等執法隊伍只負責各自的執法內容。由于執法目的不同，都可以實施檢查和處罰，于是出現了一條路上交通部門多頭執法狀況。多頭執法容易產生執法不公問題，容易損害人民群眾的切身利益。交通行政綜合執法就是要有效克服目前交通行政部門存在的處罰不到位、多頭處罰的弊端，合法的、有效的對違法行為進行管理。

2.加強執法隊伍監督管理。在現行管理模式下，從事交通行政執法工作的隊伍，他們既肩負著審批審核職能，又肩負著監督檢查職能，在審批審核與監督檢查之間無法形成互相制約、互相監督的機制，難以保持執法的公平性。實行交通行政綜合執法，使交通行政許可與交通行政處罰、監督檢查職能分離，實現機構分離，形成交通行業內部監督機制。

3.提升執法效率。公路交通各分支執法機構之間存在職責交叉、分工不明的問題，例如治理超限運輸，公路路政治超，道路運政也治超，公安交警也治超，大家為一個目標，卻分頭去執法，而且，每家執法的依據不同、處罰力度不同，執法程序也不一樣，常常導致矛盾和混亂。增加了行政執法的難度，使行政執法應對事件反應慢、執法不及時。交通行政綜合執法要形成執法合力，有效地加大執法力度；提高執法效率，增加應對事件的反應能力；有效地減少分散執法各機構之間存在的職責交叉和分工不明。

4.降低執法成本。在多頭執法體制下，交通各執法機構分別配備人員，對執法客體進行重復檢查，造成了人力、物力的浪費。加大了管理和執法成本，制約了交通執法工作的正常開展。交通行政綜合執法應有效的整合現有資源，降低執法成本。

二、國外實施交通行政綜合執法的基本情況

1.美國。美國沿海水域和內陸水域的交通行政執法由設立于運輸部的美國海岸警衛隊(USCG)統一執法。USCG在海上和陸地設17個執法區域，戰爭或應急時歸海軍部指揮。USCG是美國海上的惟一執法力量，覆蓋全部海上管理業務。美國海關僅負責貨物進出口管理，反走私行動由司法部協調，USCG對抓住的走私船舶，只負責看管和待交司法部門處理，涉及沒收由海關處理，從而保證了海上執法的統一性，避免了多頭執法的弊病。在道路運輸方面，美國由聯邦公路管理局(FHWA)主管全美公路規劃、建設、養護、運營及汽車運輸事務，下設38個分支機構負責轄區公路的運營管理。美國的高速公路已開始大量使用電子信息系統對道路交通狀況進行實時監控，各地交通部門一般都設有聯網的交通管理中心，當地交通警察機構多與這些交通管理中心合署辦公，能有效地監控數百公里道路及車輛情況。

2.荷蘭。荷蘭分水路、陸路兩塊實施交通行政綜合執法。水路設航運檢查官實施航運綜合執法，包括安全、環境保護、船員工作條件和船員適應性，并負責海船和內河船的標識、登記和丈量事務。陸路設國家交通檢查官在客運、貨運領域實施綜合執法，以對法定有效期、危險品運輸、機動車輛超載、列車安全等實施監督和控制。從2001年起，航運檢查官和國家交通檢查官集成為運輸、就業和水管理檢查官，實施大綜合行政執法。

3.日本及其他國家。日本將國土和水域資源、基礎設施建設和運輸事務管理全部綜合于國土運輸省。博茨瓦納將運輸、就業與建筑、通信與郵政管理事務綜合于一個部。牙買加于1998年成立就業與運輸部，對該國的就業、公用事業和運輸實施綜合管理。新加坡將電信及信息技術、全部運輸業管理綜合于交通與信息技術部。

顯然，行政綜合執法的優勢已被許多國家廣泛認同和運用。我國也應根據國情和需要，加緊對現有行政執法模式作出相應改革。

三、交通行政綜合執法改革措施

交通執法體制改革，應當緊密結合交通執法體制現狀，嚴格按照“精簡、統一、效能，權責一致，兩個相對分開”的原則，重組交通動態執法機構，實行綜合行政執法。

1.建立完善的綜合執法體系。建立完善的交通行政綜合執法體系，首先要加強管理，健全各項制度，完善監督制約機制，嚴格交通依法行政。只有建立起完善的規章制度體系，才能做到有法可依。這是規范執法行為的前提；另外建立健全執法監督、制約機制，用制度保證交通行政執法隊伍的基本穩定和交通行政執法的正常性。嚴格實施交通行政執法責任制，層層簽訂責任書，結合政務公開，將執法的工作目標具體分解到人，明確執法崗位、執法權限、執法程序、執法責任，嚴格依法行政，做到執法權限法定化、執法內容標準化、執法程序合法化、執法制度規范化、執法監督經常化、執法管理制度化。其次，通過改革內部管理體制，建立統一領導、分級負責、權責分明、政令暢通、工作規范、統一協調，符合交通行政執法特點的行政綜合執法管理部門。

2.提高執法隊伍的專業化水平。交通行政綜合執法涉及不同專業領域，因此要求執法人員具備較高的專業化執法知識和技術，嚴格選拔執法人員，建設高素質的執法隊伍。目前交通行政執法人員綜合水平有限，很難適應多個領域綜合執法的要求。為此，開展交通綜合執法，必須重視隊伍建設。結合執法人員綜合素質條件，從現有執法隊伍中公開考聘，確定素質較高的具體執法人員。上崗后仍然要堅持定期的政治和業務培訓，不斷提高人員的執法水平和綜合素質，以利于為人民群眾提供文明、規范、高效的執法服務。

3.健全綜合執法保障體系。行政綜合執法工作，涉及面廣、震蕩大、矛盾多，健全和完善各方面的保障機制尤其重要。一是要切實加強對該項工作的組織保障，對有關問題進行深入調查和潛心研究，從而作出科學的決策，同時應密切關注實施過程中的各種情況和問題，加強信息反饋，及時協調、解決有關問題。二是要重視制度建設和程序規范，通過完備的配套制度，統一規范行政綜合執法各環節事項，加強對行使具體職能的單位的法律監督，保障行政綜合執法的各項工作納入依法運作、依法監督的軌道。三是執法機構所需經費必須予以保障，例如海上綜合執法中，可以通過協議的方式根據執法人員構成由海事與地方財政按比例承擔，在嚴格收支兩條線管理的前提下，禁止從罰沒收入中返還作為經費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鉤。四是加強后勤保障，整合現有資源，減少重復投資。

4.加大綜合執法宣傳力度。交通部門倡導實行綜合行政執法改革，并且在一些地方也進行了試點，收到了一定的效果。但真正要改多頭執法為綜合執法，進行實實在在的推進，卻存在著一定的難度，特別是改變人們的思想認識。交通行政執法體制改革能否順利有效推開，關鍵在交通內部上下能否形成共識；關鍵在交通各級能否從全局和執政為民的理念出發，真正樹立起創新意識、規范意識和效能意識；關鍵在交通各級領導能否準確及時把握住改革的機遇。

四、交通行政綜合執法改革實施中注意的問題

1.行政執法職責界定問題。行政執法體制調整后的具體情況，對開展綜合行政執法所依據的法律、法規和規章進行認真的梳理，對各執法崗位執行的法律、法規和規章，分類排序、列明目錄，做到分類清晰、編排科學。按照綜合行政執法各崗位的配置將其執行的法律、法規和規章所規定的職權，分解到具體執法機構和執法崗位。按照職權法定的原則，逐項列出行政執法各層級現有各項執法職權相對應的法律依據。為確保區、縣（市）行政執法協同與配合，科學合理地分解了職權，防止了平行執法機構和執法崗位的職權交叉重復，增進相互之間的協調配合。根據有權必有責的要求，在分解法定職權的基礎上確定執法責任，做到行政執法機構和執法人員的執法責任和違反義務應當承擔的法律后果具體明確，確保行政執法機構和行政執法人員嚴格依法行政，以免重蹈覆轍，在此出現多頭執法的局面。

2.現有執法部門處罰權處理問題。對于原有行政機關處罰權處理的問題，應當根據當地自身情況選擇，切勿換湯不換藥，比原來的“多頭”還要多“一頭”。目前在北京、天津、廣州、深圳進行的一些試點改革中，采取的方式是本來擁有處罰權的行政機關不再行使處罰權，以此保證處罰主體的唯一性和處罰的不重復性。

3.綜合執法部門與原有部門的協調配合問題。交通行政綜合執法改革的主要目的就是規范執法，提高執法效率。因此，綜合執法部門與原有行政執法部門之間不應互相扯皮，推卸責任，應積極協調，互相配合，做到責任明確，分工到位，有效地、及時地完成執法任務。

交通行政綜合執法改革是一項較為復雜的跨部門系統工程，目前尚處于摸索階段，成熟的理論研究尚少，更無可借鑒的實踐加以論證，因此，交通行政執法綜合改革將是一個不斷完善，不斷發展的過程。

（作者單位：河南許昌市交警支隊河南交通職業技術學院）