國(guó)外國(guó)有企業(yè)管理的借鑒與啟示

國(guó)有企業(yè)作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不僅在社會(huì)主義國(guó)家大量存在，在資本主義國(guó)家也普遍存在，所不同的僅是比重和地位有區(qū)別。

一、國(guó)有企業(yè)將長(zhǎng)期存在

從英國(guó)1657年成立并由政府直接經(jīng)營(yíng)的郵政總局開始，西方國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理已有三百多年的歷史。第二次世界大戰(zhàn)之后，英國(guó)經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。第一次在1945年7月至1951年10月，第二次在1974年2月至1979年5月。到1979年撒切爾夫人執(zhí)政開始私有化時(shí)，英國(guó)國(guó)有企業(yè)的營(yíng)業(yè)額占英國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的11.5%，投資額占英國(guó)投資總額的20%。

20世紀(jì)30年代的世界性危機(jī)使凱恩斯國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論成為許多國(guó)家制定政策的基本依據(jù)，與此同時(shí)，前蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)的巨大成就更使人們對(duì)國(guó)家的作用寄予厚望。法國(guó)從30年代開始的近六十年時(shí)間里進(jìn)行過三次大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。到1991年，法國(guó)的國(guó)有企業(yè)達(dá)2268家，產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的18%，投資額占法國(guó)總投資額的27.5%，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中國(guó)有化程度最高。20世紀(jì)80年代后期，希拉克政府推行經(jīng)濟(jì)自由主義政策，“私有化法案”規(guī)定，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性、半競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)可以私有化，超出這個(gè)范圍的國(guó)有企業(yè)私有化需另定法律。2003年成立國(guó)家參股局統(tǒng)一管理國(guó)有資產(chǎn)。法國(guó)鐵路公司、石油公司、國(guó)防軍工企業(yè)、電視文化企業(yè)仍由國(guó)家控股。

美國(guó)沒有像有些國(guó)家那樣出現(xiàn)過國(guó)有化的高潮，美國(guó)政府主要是通過立法管制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制。盡管從總體上來(lái)說(shuō)，美國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)不算發(fā)達(dá)（聯(lián)邦政府經(jīng)營(yíng)管理的企業(yè)80多家，產(chǎn)值僅占1%），但在科學(xué)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)方面，國(guó)家卻發(fā)揮著重要作用。

芬蘭在二戰(zhàn)后依靠國(guó)家的力量推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程，創(chuàng)辦了大量的國(guó)有企業(yè)。20世紀(jì)90年代初期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善，芬蘭開始國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化，民營(yíng)化方案經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后，則完全由政府按照市場(chǎng)規(guī)則以及市場(chǎng)價(jià)格等情況擇機(jī)實(shí)施，不規(guī)定具體實(shí)施時(shí)間表。

縱觀世界各國(guó)國(guó)有企業(yè)的變遷，盡管國(guó)有企業(yè)占全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1979年的10%以上降到2001年的6%以下，但國(guó)有企業(yè)并沒有完全消失。國(guó)有企業(yè)只是被改革的對(duì)象，不是被消滅的對(duì)象。國(guó)有企業(yè)將長(zhǎng)期存在，是因?yàn)橛衅浯嬖诘睦碛珊涂陀^依據(jù)。一是提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。如交通運(yùn)輸、郵政通訊、鋼鐵、電力等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)。二是維持對(duì)戰(zhàn)略部門的控制，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。三是緩解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。四是調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)特殊社會(huì)職能。如國(guó)有金融企業(yè)、主導(dǎo)性工業(yè)企業(yè)、環(huán)保工業(yè)、國(guó)防軍工企業(yè)等。

二、國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率普遍低下，但也有例外

發(fā)達(dá)國(guó)家政府推行“非國(guó)有化”的最直接原因，是由于體制和政策等多方面因素的影響，國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率普遍低下，虧損嚴(yán)重。最主要的原因有兩條。一是目標(biāo)多元。國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了過多政策性任務(wù)，政府經(jīng)常把國(guó)有企業(yè)作為政策工具來(lái)使用，結(jié)果出現(xiàn)了大量的政策性虧損。如1933年成立的意大利伊里公司在20世紀(jì)60和70年代，按政府的要求接納了大批面臨破產(chǎn)的企業(yè)，同時(shí)，公司每年拿出其40%的投資用于貧困的意大利南部地區(qū)的開發(fā)，導(dǎo)致伊里公司不可避免地出現(xiàn)了巨額政策性虧損。新西蘭規(guī)定國(guó)有企業(yè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：在利潤(rùn)和效率方面可以與私營(yíng)企業(yè)相比較；做一個(gè)好“雇主”；關(guān)注當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求和利益，表現(xiàn)出社會(huì)責(zé)任感。二是冗員眾多。如日本電信電話公社在1985年民營(yíng)化之前，職工人數(shù)達(dá)33萬(wàn)人，但其中有1/3是多余的，受公社用人制度的限制，無(wú)法精簡(jiǎn)。意大利規(guī)定國(guó)有企業(yè)只能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)而不得解雇工人，這個(gè)規(guī)定直到上世紀(jì)80年代才被打破。

國(guó)有企業(yè)也有高效率的，這個(gè)例外出現(xiàn)在新加坡。新加坡國(guó)有企業(yè)以較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力和較好的經(jīng)營(yíng)效益成為世界經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)亮點(diǎn)。1989年國(guó)立新加坡大學(xué)的三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾對(duì)全新500家最大企業(yè)（包括國(guó)有和私有的）進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、外國(guó)跨國(guó)公司和本地私有企業(yè)的平均利潤(rùn)率分別為28.8%、7.3%和2%，國(guó)有企業(yè)的效率明顯高于私有企業(yè)。以成立于1974年的新加坡政府全資公司——淡馬錫公司為例，該公司成立三十多年來(lái)，平均每年為股東獲取超過16%的總投資回報(bào)率。

三、對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類管理

法國(guó)政府根據(jù)企業(yè)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性、行業(yè)是否存在規(guī)模效益、是否需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資等三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)有企業(yè)劃分為壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)兩種類型。壟斷性國(guó)有企業(yè)主要集中于能源、交通、郵電通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施部門。對(duì)于這類企業(yè)，政府的管理比較嚴(yán)格，控制的程度也比較高，企業(yè)的自主權(quán)相對(duì)較少。如對(duì)巴黎獨(dú)立運(yùn)輸公司、法國(guó)電力公司等，國(guó)家不僅控制著它們的產(chǎn)品和勞務(wù)的價(jià)格決定權(quán)，而且往往給企業(yè)規(guī)定一些社會(huì)義務(wù)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，政府很少干預(yù)，它們同私人企業(yè)以相同的身份進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)，擁有完全的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。政府對(duì)這類企業(yè)的管理，僅限于任命企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人以及對(duì)資產(chǎn)的流入或者流出進(jìn)行監(jiān)督。

瑞典政府把國(guó)有企業(yè)分成兩類進(jìn)行考核。一類是擔(dān)負(fù)特殊社會(huì)職能的國(guó)有企業(yè)，政府的要求是以最小的成本完成其社會(huì)職能，經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）不能小于零；另一類是沒有承擔(dān)特殊社會(huì)職能的企業(yè)，政府的要求是必須在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的同一平臺(tái)上運(yùn)作，追求價(jià)值最大化，經(jīng)濟(jì)增加值必須大于零。芬蘭的國(guó)有企業(yè)分為兩種。一種是按市場(chǎng)原則運(yùn)作的一般企業(yè)，主要分布在造紙、服裝、商貿(mào)、旅游、服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工等行業(yè)；另一種是擁有政府特殊資源的企業(yè)，主要分布在石油、天然氣、電力、化工、鐵路、廣播電視、電信等行業(yè)。

幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家政府都將國(guó)有企業(yè)按競(jìng)爭(zhēng)性部門和非競(jìng)爭(zhēng)性部門分開，實(shí)行不同的管理模式。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性部門的國(guó)有企業(yè)，國(guó)家一般采取控制程度極強(qiáng)的獨(dú)資經(jīng)營(yíng)方式，其目標(biāo)函數(shù)是多重的，而盈利往往是次要的目的。這類國(guó)有企業(yè)的生命力和生存空間并不在于它自身的高經(jīng)濟(jì)效益，而在于它對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性部門的國(guó)有企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)目的主要是為了贏利，必須把競(jìng)爭(zhēng)能力、經(jīng)營(yíng)效率放在第一位而不承擔(dān)其它社會(huì)目標(biāo)。國(guó)家在這些企業(yè)中的角色類似于一個(gè)普通股東，主要采取控股方式進(jìn)行間接控制。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也應(yīng)按照國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的不同性質(zhì)和地位，對(duì)其實(shí)行分類管理和監(jiān)督。

四、把董事會(huì)作為公司治理的核心

董事會(huì)是新加坡淡馬錫公司治理的核心。無(wú)論是新加坡政府對(duì)淡馬錫，還是淡馬錫對(duì)其所屬公司，都把建立一個(gè)良好的董事會(huì)作為第一要?jiǎng)?wù)。董事的選擇是相當(dāng)開放的，面向全社會(huì)（包括私人機(jī)構(gòu)），面向全球。董事會(huì)有責(zé)任和權(quán)力聘請(qǐng)或者解聘總裁，以及制定總裁的獎(jiǎng)勵(lì)方案。董事會(huì)必須保持獨(dú)立性，保證不受干涉地對(duì)管理層進(jìn)行監(jiān)管，確保管理層的高效運(yùn)作。公司董事積極參與審核總裁的業(yè)績(jī)表現(xiàn)，并在公司高層管理者不參與的情況下客觀、獨(dú)立地進(jìn)行審核。

資本主義國(guó)家的國(guó)有企業(yè)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的海洋中成長(zhǎng)起來(lái)的，其借助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境之處甚多，如完備的法律體系、發(fā)達(dá)規(guī)范的資本市場(chǎng)、充足的職業(yè)經(jīng)理人等。董事會(huì)成員的選擇可以完全依賴市場(chǎng)。如德國(guó)國(guó)有企業(yè)的股東代表均采取公開選聘的方式，主要是來(lái)自私人公司的董事或者經(jīng)理、銀行家和經(jīng)濟(jì)專家，政府官員很少；美國(guó)政府一般從企業(yè)界及職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)選派董事長(zhǎng)和總經(jīng)理。

在公司治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展過程中，股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層以及監(jiān)事會(huì)在不同時(shí)期所發(fā)揮的作用不盡相同，出現(xiàn)了“股東會(huì)中心主義”、“董事會(huì)中心主義”、“經(jīng)理中心主義”。我國(guó)實(shí)際上采用“董事會(huì)中心主義”，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)董事會(huì)難以樹立權(quán)威，主要原因有：一是大股東的超強(qiáng)控制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年全國(guó)上市公司中，有近80%的公司由第一大股東絕對(duì)控股。在這種情況下，董事會(huì)往往淪為控股股東的“橡皮圖章”。二是董事會(huì)與經(jīng)理層互相兼職。許多公司的董事長(zhǎng)兼任總經(jīng)理，董事會(huì)成員與經(jīng)理、副經(jīng)理重合，這種做法容易導(dǎo)致權(quán)利過分集中，使董事會(huì)事實(shí)上被經(jīng)理層控制。三是董事會(huì)的管人權(quán)事實(shí)上被剝奪。由于我國(guó)的公司是先有經(jīng)理層后有董事會(huì)，通常將董事會(huì)與經(jīng)理層作為平級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)待，既然是平級(jí)，董事會(huì)就不宜任免經(jīng)理層，只好沿用傳統(tǒng)的黨政人事系統(tǒng)來(lái)行政化任免經(jīng)理層。四是董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的權(quán)責(zé)不清。遇到一個(gè)強(qiáng)董事長(zhǎng)，則總經(jīng)理就扮演一個(gè)常務(wù)副總的角色；遇到一個(gè)強(qiáng)總經(jīng)理，則董事長(zhǎng)只剩半個(gè)角色。

以董事會(huì)作為公司治理的核心，樹立董事會(huì)權(quán)威的具體措施有：一是優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，破解控股股東的超強(qiáng)控制；二是除總經(jīng)理?yè)?dān)任執(zhí)行董事外，董事會(huì)與經(jīng)理層分設(shè)；三是將任免、獎(jiǎng)懲經(jīng)理層的權(quán)利還給董事會(huì)；四是不能將經(jīng)理層的權(quán)力法定化，經(jīng)理層的權(quán)限可由各個(gè)公司的章程來(lái)規(guī)定。

五、從資本主義國(guó)家國(guó)有企業(yè)管理中得到的啟示

1.國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整不等于國(guó)有經(jīng)濟(jì)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域全部退出。很多人認(rèn)為，我國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)該在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)存在和發(fā)展，如公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域、維護(hù)國(guó)家安全的領(lǐng)域、易于貫徹國(guó)家公共政策而有利于保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的領(lǐng)域。實(shí)際上，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在上述領(lǐng)域的存在，并不必然排斥國(guó)有經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的發(fā)展。即使在發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也大量存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。擴(kuò)大財(cái)源以滿足國(guó)家需要，是許多國(guó)家開辦國(guó)有企業(yè)的主要目的之一。目前，頗為流行的在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域全部“國(guó)退民進(jìn)”的想法和做法是很值得商榷的。

2.民營(yíng)化是提高國(guó)有企業(yè)效率的有效途徑。雖然世界上既存在高效的國(guó)有企業(yè)，也存在低效的私營(yíng)企業(yè)，但國(guó)有企業(yè)普遍效率低下卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，民營(yíng)化成為各國(guó)國(guó)有企業(yè)提高效率的比較有效的途徑。在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中，將一些國(guó)有企業(yè)完全轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂校辉趬艛嘈袠I(yè)中，如民航、電信、鐵路等，政府可以消除市場(chǎng)禁入、開放市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)，逐步出讓一部分國(guó)有股權(quán)甚至全部股權(quán)，主動(dòng)變成小股東或者全面退出；對(duì)于其他公共部門的企業(yè)，區(qū)分其壟斷性部分和競(jìng)爭(zhēng)性部分，將競(jìng)爭(zhēng)性部分外包，允許私人部門進(jìn)入公共企業(yè)。

3.國(guó)有企業(yè)改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，要區(qū)別情況進(jìn)行充分的可行性研究，不能急于求成。國(guó)有企業(yè)的股份制改造不能為私有化而私有化，不能定指標(biāo)、限時(shí)間，一定要根據(jù)實(shí)際情況，條件成熟一家改造一家。如果政府為了迅速取得短期收入和擴(kuò)大股份制的范圍，在沒有設(shè)計(jì)好合適的競(jìng)爭(zhēng)和管制的措施之前加速私有化，會(huì)使私有化提高經(jīng)濟(jì)效率的長(zhǎng)期目標(biāo)大打折扣。

4.對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類分目標(biāo)管理，不能一刀切把股權(quán)最大化作為所有國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，應(yīng)把股權(quán)價(jià)值最大化作為目標(biāo)，完全按照市場(chǎng)化和專業(yè)化的原則進(jìn)行管理。對(duì)于負(fù)有特殊責(zé)任的企業(yè)，可以有社會(huì)利益和股東價(jià)值雙重目標(biāo)，但應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益和公共職能的目標(biāo)。對(duì)于公用企業(yè)，則應(yīng)以成本最小化作為目標(biāo)。目標(biāo)不同的企業(yè)，要設(shè)立不同的管理辦法和考核標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)有些公用企業(yè)、壟斷企業(yè)的管理者參照競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的做法領(lǐng)取高額年薪，這種做法是與其承擔(dān)的目標(biāo)不相符的。

5.重視董事會(huì)的任命。國(guó)有企業(yè)應(yīng)該設(shè)立職責(zé)清晰、任期明確、具有獨(dú)立性的董事會(huì)。我國(guó)尚未形成完善的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，董事會(huì)的專業(yè)性不足，可以考慮從企業(yè)界（包括私人企業(yè)）吸收一定比例的職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)人員進(jìn)入董事會(huì)，各成員的任期錯(cuò)位排列。董事的罷免和提前解職應(yīng)該要有正當(dāng)?shù)睦碛伞６聲?huì)應(yīng)該設(shè)立若干專業(yè)委員會(huì)協(xié)助履行職責(zé)。要把董事會(huì)聘免和獎(jiǎng)懲經(jīng)理層的用人權(quán)切實(shí)落到實(shí)處。

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)）