我國農村信用合作社改革的新思路

世界合作運動的興起，已有150多年的歷史。合作思想已在世界上廣為傳播，合作運動已形成百年不衰的潮流，合作經濟伴隨著市場經濟的發展已成為世界各國經濟支柱之一。19世紀50年代，德國舒爾茨、雷發巽組織的城市和農村信用社，開創了手工業者和農村小生產者信用合作運動的先河。經過一百多年的發展，信用合作原則在實踐中經受了反復地錘煉，原則和內容得到了豐富發展。信用合作社是合作金融的基本形式，最早出現于19世紀的歐洲，20世紀初擴散到歐洲以外的地區，包括一些亞洲和美洲國家。第二次世界大戰結束后，合作金融在全世界范圍內得到快速發展并日趨普及。經過一個多世紀的不斷發展，許多國家的合作金融正逐步規范和完善，不僅有著健全的組織管理體系，而且還有廣泛的業務范圍。因此，研究國外的農村合作金融，借鑒國外的先進經驗，對于深化我國農村信用社的改革來說，無疑具有重要的理論意義和現實意義。

一、國外農村合作金融體制模式綜述

國外農村信用合作組織，都是首先建立基層信用合作社，在基層社聯合的基礎上建立地區性合作銀行，并進一步在此基礎上建立中央合作銀行，逐步實現組織管理系統化。由于各國社會制度、國情不同，以及人們對信用合作思想認可程度不一樣，因而世界各國信用合作組織的管理體制呈現出不同的特色。可大體概括為以下幾大類。

1.多元復合、上虛下實的合作金融體制。較典型的是美國和丹麥等國家。美國農村信用合作組織體系，是由聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行、合作銀行等三家獨立合作金融組織構成。該體系受農業信用管理局領導，與農業信用管理局領導下的私營農村商業信貸銀行、國家農業信貸銀行，共同承擔著美國農業資金融通的任務。

2.單元金字塔式合作金融體制。目前，多數國家采取的是這種體制，具有代表性的是德國和奧地利等國。德、奧兩國基層合作銀行是由若干合作銀行或合作社組成，直接從事信用合作業務，中間層由地區性信用合作經營管理機構組成，最高層是全國信用合作組織的中央協調機關。在德國，處于金字塔基礎地位的基層合作銀行有兩類，一類是為商業和小型工業提供貸款的大眾銀行，另一類是為農業提供貸款的雷發巽銀行。德國三級合作銀行都是獨立完善的經濟實體。

3.半官半民二節鞭式合作金融體制。法國農業信貸互助銀行系統是典型的半官半民式的信用合作銀行。其機構設置分三個層次，即法國農業信貸互助銀行總行，省級農業信貸互助銀行和地方農業信貸互助銀行。法國農業信貸銀行實行的兩級核算，即總行為一級核算單位，省行及下屬共同為一級核算單位，兩級核算調動了省行和基層行的積極性。

4.寓于農業合作組織中的合作金融體制。日本和韓國農村信用合作系統，都是農業協同組合系統中的一個子系統，同時又是具有獨立融資功能的金融部門。在日本，金融業實行長、短期融資相分離的原則，農業金融也不例外，劃分為以中、短期貸款為主的合作金融和以長期貸款為特征的政府金融兩部分。日本農村合作金融機構的設置堅持立足基層，方便農戶，利于經營和經濟核算的原則，彼此間強調合作，不搞競爭。農協基本以信用、銷售業務為主，也兼營其他業務，這與其他國家農村信用合作社相比，是別具一格的。

韓國農協信貸主要由各級農協組織負責進行。全國農業信貸銀行總、分、支機構，均由全國農業協同組合中央總部領導，這種直接領導與管理的優點：一是農協中央會可以將內部資金（社員存款）和外部資金（其它單位借款）限定在貨幣穩定政策允許的范圍之內。二是有利于控制農村金融市場上的高利貸。三是有利于中央幫助農協組織開展信貸、辦理國內資金匯兌。作為政府、公共組織和銀行組織的代理，向國際組織和外國銀行申請貸款，從而更好地向農民提供資金。

5.合作金融行業自律組織。各國農村信用合作社在獨立經營管理系統外，還設立自由聯合的協會。除日本的中央合作銀行直接稱作聯合會外，其它國家如德國、法國、加拿大等合作銀行都單獨設有合作銀行協會。合作銀行協會純屬民間群體聯合組織，是種具有自我保護自我管理職能的組織。合作銀行協會的會員，有團體也有個人。合作銀行協會的主要任務：第一，代表和保護其成員經濟、法律、財務方面的利益；第二，為其成員在經營方針、策略等方面提供咨詢或忠告，提供信息服務；第三，為提高干部職工素質提供教育服務。

二、我國農村合作信用社改革的新思路

從上面的論述中可以看出，經過多年的發展演變，一些主要發達國家的合作金融形成了各具特色的體系和運行模式，一些新的信用合作機構也出現在發展中國家。借鑒國外農村合作金融發展的經驗，從我國目前所處的社會主義初級階段的國情出發，根據我國農村信用社發展的具體情況，筆者主要從以下方面來論述我國農村信用社改革的新思路：

1.建立有利于農村信用合作社發展的支持體系。在西方發達國家，合作社法對國家與合作經濟組織關系的規定是十分有限的。一般僅涉及國家在合作社注冊、審查和合作社解散時所起的作用。但是，事實上，政府與包括合作金融業在內的合作經濟組織發展的關系是極其密切的，它對于合作金融業發展的參與，主要不是通過強迫方式使合作金融組織國家化或官辦化，而是政府通過宣傳和感化、建議，給予財政稅收上的支持，通過法律確立合作金融合法地位等方式，使合作金融組織在其業務活動過程中主動與政府合作，并進而推動合作金融事業的發展。

（1）通過立法保護合作組織的發展。立法形式是各國對合作金融組織進行管理的主要方法。通過法規，不但確立合作金融的合法地位，而且對合作金融組織成立的條件、管理體制和管理原則、社員權力和義務、業務經營范圍、組織機構、股權設置、審計監督辦法、財務會計制度和分配標準等加以規范。我國目前并沒有直接關于農村信用社的法律法規體系，對于農信社的監管主要以《商業銀行法》為根本原則，這將在制度上制約農信社的長期發展，針對農信社管理的法律法規體系亟待建立完善。

（2）給予財政上的支持和稅收上的優惠。現階段，作為一種互助性質的、非營業性的、以促進社員經濟為目的的合作金融組織，各國政府在財政和稅收上均對其采取一些特殊的政策，諸如減稅、抵稅、免稅和從財政角度給予贈款、補貼、貸款、投資等。農村合作金融組織是市場競爭中的弱者——農民的自我保護組織，對農村合作金融組織實行優惠政策，實質是對農業和農民實行保護政策。同時，合作金融組織也并不排斥這種幫助和保護，并以此實現對社會的責任和對合作金融企業本身的發展。

2006年，我國財政部門立足于公共財政框架，充分發揮財政資金“四兩撥千金”的作用，積極支持農業金融組織創新、機制創新、業務創新，并在農信社改革、政策性農業保險方面取得了一定的進展。上述政策的貫徹實施為農村信用社的發展提供了良好的長期的支持，也推動了我國合作金融的發展。

2.建立農村信用社運行機制完善的體制基礎，實現農村信用社管理體制由行政主導向市場主導的過渡。我國農村信用社的發展之所以走過了一個較為曲折的發展道路，與行政權力對于作為微觀經濟主體的農村信用合作社的活動的不適當干預是分不開的。根據“尋租理論”的分析，在政府行為與企業行為交融、權力買賣的情況下，不但出現尋求“直接非生產性利潤”，而利用權力“設租”的活動，造成只耗費資源而不創造財富的浪費，更重要的是社員在農村信用社的合法財產的使用權不受侵犯的原則不能確立。解決這個問題最有效的辦法是，實行農村信用合作社管理體制的行政主導向市場主導的徹底過渡。目前我國的農村信用社仍然在各級行政政府干預管理下進行運作，這與農村信用社的自主、自助、自治的要求是背離的，面對愈來愈激烈的市場競爭，減少和避免行政性干預是十分必要的，我們應該借鑒國外合作金融行業管理體系的成功運作模式，實現農村信用社管理體制的市場主導，同時要增強中國銀行業協會農村合作金融工作委員會指導功能。

3.建立一個有效的農村信用合作組織體系。組織體系創新，實質上是制度創新。合作金融制度就本身而言，其產權安排是明確的，無需重新設計和再造。因此，中國農村信用合作組織體系的建立，實際上是一個處理好與市場需求和經濟增長的關系問題，其實質在于：一是農村信用合作組織管理體系，二是農村信用合作社微觀組織區域布局。不論是何種起源和發展方式，一個完善的合作金融的組織體系都是必要的。因各國生產力發展水平、社會經濟發展運行機制上的差異，合作金融組織體系沒有統一的模式，只要能促進本國農村經濟發展就是好的合作金融組織體系。

我國目前的農村信用社管理體系是按行政區域劃分管理的，各省成立由省政府領導下的省級農村信用社聯合社，管理省內的市、縣、鎮級農村信用社，同時各省級的農村信用社聯合社又受中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會和中國銀行業協會的監管和領導，這一管理體系就把農村信用社置于了行政干預和多頭監管之下，這對于農村信用社的長期良性發展必然是不利的，值得商榷。而由于我國目前處于社會主義初級階段的基本國情，全國各地的經濟發展水平差距十分明顯，因此我國必然無法推行統一的農村信用合作模式，而應從現實出發，結合地方經濟發展特點，在具體經營業務上有所側重，經濟發達地區可以考慮以商業性金融為主，而在經濟欠發達地區則應以政策性金融為主。總體上由于我國目前農村經濟發展的仍處于發展中階段，建議農村信用社的經營目標仍不應以盈利性為主，而應多考慮其社會效益，以促進農村社會經濟發展為根本目的。另外在農村信用社具體業務上也需多多創新，不能簡單的依靠“存貸模式”來解決農村資金問題，可以考慮建立新型資金渠道如借鑒資本市場中的基金模式運作或其他衍生工具等來解決農村信用社業務單一的現狀，拓寬農村資金渠道，變被動為主動，充分調動各方的積極性，為建設社會主義新農村貢獻力量。

（作者單位：安徽財經大學）