論公共財政體制的改革

[摘要]實現基本公共服務均等化是緩解社會矛盾和解決民生問題的現實需要，是構建社會主義和諧社會的必然要求，更是市場經濟條件下公共服務型政府的首要職責。但是由于目前存在著一些認識誤區，公共財政體制領域的改革成效不大，仍然存在著政府間財政的嚴重失衡問題，致使整個社會的基本公共服務均等化程度不高。因此，這就客觀要求我們擺脫現有的認識誤區，以實現基本公共服務均等化為目標，繼續改革和完善公共財政體制。

[關鍵詞]基本公共服務均等化；公共財政體制；財政均衡；轉移支付

[中圖分類號] F810.2 ［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００8）12－００91－０6

“基本公共服務均等化”是黨的十六屆五中全會提出的一個新的改革命題。十六屆六中全會又明確提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。因為逐步實現基本公共服務均等化，為全體社會成員提供大體均等的基本公共服務，是形成惠及全民公共服務體系的基礎，是體現以人為本和彌補市場公共產品供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾和解決民生問題的現實需要，是構建社會主義和諧社會的必然要求，更是市場經濟條件下公共服務型政府的首要職責。因此，實現基本公共服務均等化是公共財政體制改革的目標所在。也就是說，公共財政體制的改革必須要在基本公共服務均等化的訴求之下來進行的。

一、基本公共服務均等化的內涵與度量

盡管基本公共服務均等化已經成為當前的熱點問題，但我國理論界并未就基本公共服務均等化的內涵達成統一的認識。從理論角度分析，即便在西方經濟學論著中也未發現有關公共服務均等化的系統論述。由于公共服務與公共行政、公共管理緊密相聯，因此它不是單純財政的問題。某種意義上說，基本公共服務是經濟問題，也是社會問題，同時又是政治問題。

（一）基本公共服務均等化的內涵

對于基本公共服務均等化的內涵，正如常修澤教授所指出，可以從如下三個方面來理解：

1.全體公民享有基本公共服務的機會應該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務的機會方面應該是均等的。

2.全體公民享有基本公共服務的結果應該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的不是所有公共服務，而是基本公共服務。

3.在提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。社會成員的需求千差萬別，某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年義務教育學校上學，而是送到私立的學校就讀。這是完全可以的，應該尊重這些社會成員的選擇權。尊重人民的自由選擇權與尊重人民享有均等的基本公共服務的權利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務的框架之內，也應想方設法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務均等化搞成計劃經濟時代的“配給制”。[1]

從上述可知，基本公共服務均等化是指在一個國家內，不同地區的居民都能夠享受到大體相同的基本公共服務，其實質在于政府要為全體社會成員生存、發展和提高擔負責任，提供基本的公共產品和公共服務，并確保全體公民得到普遍平等的享受。一個比較理想的基本公共服務均等狀態，應該是不同區域之間、城鄉之間以及居民個人之間享受的基本公共服務水平一致。

（二）基本公共服務均等的度量

隨著市場經濟改革的推進，基本公共服務均等化問題日益凸顯。從較為成功地實施分稅制財政體制的國家來看，基本公共服務均等化不僅符合“以人為本”的理念和構建社會主義和諧社會的基本要求，具有明顯的社會效益，而且具有較高的經濟效益。對于社會構成較為復雜、經濟發展水平差異較大的中國來說，基本公共服務均等化不僅有助于改善欠發達地區的公共服務狀況，而且有利于國家的長治久安。

既然基本公共服務均等化具有重大的社會經濟和政治意義，那就需要通過度量，來反映和判定基本公共服務均等化的程度。但是基本公共服務均等化很難直接度量，通常是需要用地區間的財政均等化程度來表示基本公共服務均等化程度。從此意義上說，基本公共服務均等化更接近于財力均等化的概念。因為各個地區的居民所享受的公共產品主要由兩部分構成：一是由中央政府提供的全國性公共服務，從理論上講地域差別不大；一是各個地方政府提供的地方性公共服務，其供給水平由地方政府的財政能力決定。各地區政府財政能力的差異是導致不同地區基本公共服務水平均等化實現程度差異的根本原因。財政收入和支出是反映政府財政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均財政收支可以反映基本公共服務均等化程度。

按照布坎南的觀點，所謂財政均等是指具有相似狀況的個人能夠獲得均等的財政剩余，即每個人從公共服務中獲得的回報與其所承擔的稅負之差都相等。但由于公共服務的地域性特征以及人們對公共服務偏好的差異，完全實現基本公共服務水平均等化是不切實際的，即便是在財政均等化制度較完備、公共服務水平均等化程度相當高的國家，均等化也只是一個相對概念。在此意義上，我們在概念的使用上，更愿意用“財政均衡”取代“財政均等”。也因為如此，基本公共服務水平均等化也就不能單純地用不同地區居民所獲取的公共產品數量或者質量來衡量，還要考慮其所承擔的稅負。當然，布坎南對財政均等的論述所強調的只是橫向的財政均衡問題。然而，基本公共服務均等化的實現不僅涉及到橫向的財政均衡問題，而且還涉及到縱向的財政均衡問題。當中央政府與地方政府，或者上下級政府之間事權與財權不對稱時，就會產生縱向財政不均等。無論是中央政府的事權大于財權，還是地方政府所承擔的支出責任大于財政收入，都有可能影響基本公共服務水平均等化的實現。因此，需要中央政府將其一部分“結構性剩余”（收入與支出之差），用于轉移支付，以彌補地方政府的“結構性赤字”。[2]

二、基本公共服務均等化的現狀

目前我國GDP已經達到20萬億元，與改革開放初期相比增長了近13倍，堪稱世界經濟奇跡。GDP的快速增長，國家綜合實力逐步增強，財政收入規模迅速擴大。在喜人的成就面前，也清楚地看到人們在各方面的差距也隨之拉大，整個社會的基本公共服務均等化程度低。而基本公共服務均等化是通過財政均衡來度量的。從此意義上說，基本公共服務均等化程度低集中體現在財政的不均衡現象之上。而財政不均衡主要包括縱向的財政不均衡和橫向的財政不均衡。

（一）縱向的財政不均衡

縱向財政不均衡主要體現在各級政府間的稅收（包括稅權）的分配、支出責任的劃分，以及政府間的轉移支付制度上。縱向財政是否均衡的準則是各級政府支出和收入是否基本相等。而衡量縱向財政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府級次中，其收支占全部政府收支的比重。具體而言，考察縱向財政均衡的指標主要有：一是某級政府的財政自給率，即該級政府的自有收入在其全部收入（包括得到上級政府的轉移支付）中所占的比重。二是上級政府的財政轉移支付率，即在某級政府支出中，上級政府轉移支付所占的比重。

變動頻繁、集分交替是中國傳統政府間財政關系的重要特征。改革開放之初，財政體制改革率先一步，以放權讓利為主線，以調動地方政府積極性為主題，對迅速提升國力發揮了重要作用。1994年的分稅制改革順應市場經濟體制要求，奠定了相對規范的縱向政府間財政關系框架。盡管2002年所得稅收入分享改革后，縱向政府間的財政日益均衡。但是，依照縱向財政均衡的測量指標可以發現，目前中國的縱向財政不均衡還非常嚴重，很多基層政府陷入了財政困境。

1994年的分稅制改革，主要側重于調節中央政府與省級地方政府的關系，對于省級以下各級地方政府職能的界定、收入的來源卻沒有明確規定。在實際操作中，省、市級政府參照分稅制模式處理與下級政府之間的關系，形成了財力層層集中、事權逐級下放，財權與事權嚴重失衡的局面。據統計，全國縣鄉財政供養人員占地方財政供養人員的70%，但縣鄉財力卻僅占全國地方財力的40%。越到基層，政府的財政自給率就越低。據統計，1999年，地（市）本級和縣本級政府的財政自給率分別為0.72和0.64。

另外，根據預算安排，2006年中央對地方政府的稅收返還和補助增加到12，697億元，占中央財政總支出22，222億元的57％，占地方財政收入總額29，600億元的43％，這種財政轉移支付率大大超過了世界上絕大多數國家（只有日本等極少數國家能夠相提并論）。在聯邦制國家中，聯邦對州與地方的轉移支付通常不超過聯邦支出的1/3，但在中國，中央對地方轉移支付占中央支出的比重高得多（2005年為57％）。2005年，美國聯邦、州與地方三級政府的總支出為38，590億美元，其中聯邦政府支出約為24，720億美元，聯邦政府對州與地方政府的補助總額為4，260億美元，約占聯邦政府支出的17％，約占州與地方支出總額的31％，分別比中國同期低40和14個百分點。事實上，與其他大多數發展中國家相比，中國政府間財政轉移支付率也要高得多。[3]當然，財政轉移支付率高的現象也同樣體現在各層級的地方政府之中。

（二）橫向財政不均衡

雖然政府間轉移支付相對規模十分龐大，但由于各地擁有的自然資源稟賦不同，經濟發展水平有差異，征稅能力不同，致使中國各地區間的財政差距和公共服務差距正迅速擴大，并遠遠超過備受關注的地區間經濟（人均收入）差距。以人均地方財政收入來看，東、中、西部差距非常明顯。2003年東部地區的人均地方財政收入分別是中部和西部的2.76倍和2.65倍；而從各省級政府來看，差距更大。人均地方政府財政收入排第一的上海市是最低的西藏的17倍。[4]

地區間財力水平的差異說明了現行的分稅制對地方既得利益的觸動不夠，特別是轉移支付制度建設滯后。1988年以來，中國省際總人口人均財力呈逐年擴大的趨勢。其中在實行“遞增包干”財政體制期間（1988～1993），省際總體差異呈遞減態勢。可是1994年開始差異明顯拉大，并超出1988年的水平。各地方總人口人均財力的絕對值高低懸殊，反映了地方政府間提供基本公共服務能力差異不斷擴大的趨勢。當然，橫向財政不均衡也可以從城鄉之間以及個人之間的財政收支情況得以反映出來。

三、公共財政體制改革的認識誤區及其癥結

自改革開放以來，我國在財政分權理論指導下，對公共財政體制進行了幾次改革。這主要表現在：1980～1984年實行了“劃分收支，分級包干”體制；1985～1987年實行了“劃分稅種，核定收支，分級包干”體制；1988～1993年推行了“財政包干”辦法；1994年至今的“分稅制”。這幾次改革的結果是打破了傳統經濟體制下中央財政為單一主體，地方財政處于依附地位的格局，擴大了地方的財權、財力，初步造就了地方政府的主體利益地位，分級財政局面已基本上形成。然而，財政不均衡、基本公共服務均等化程度低的現狀，又充分說明了現行的公共財政體制仍存在著一些缺陷，而這跟當前存在的公共財政體制改革的認識誤區有關。

（一）公共財政體制改革的認識誤區

從某種意義上說，正是由于存在著關于公共財政體制改革的認識誤區，才使得現行公共財政體制的缺陷依存，也才造成了財政的嚴重失衡，致使整個社會的基本公共服務均等化程度不高。當前，關于公共財政體制改革的認識誤區具體體現在：

1.關于公共財政體制要素組合的認識誤區。歷來大家一般認為公共財政體制只包括事權和財權兩個要素組合。這種認識是不夠全面的。其實，公共財政體制的要素除了事權和財權外，還包括財力。事權主要是指政府在提供公共服務上的事權。根據政府所承擔職責的不同性質，事權可以細分為公共服務的決策權、資金的供應權和公共服務的管理權三個方面。財權是指財政收支的立法權和管理權。而財力是指政府的財政收支能力。當然必須提及的是，這三個要素組合的不確定性程度太高。它們三者在不同層級政府中的組合是不確定的。事權可以下移，財權可以上移，財力也可以上移、下移，到底落到哪一級都是不確定的。另外，它們在同層級政府之間的組合同樣也是不確定的。不同地區有各自的實際條件，財力會存在不同，事權也會有所不同，財權也會存在差異。因此，事權、財權和財力怎么組合，完全處于不確定的狀態，可以隨時變化。這就是我們現行公共財政體制的一個極大缺陷所在。

2.關于分稅制改革的認識誤區。1994年推行的分稅制改革，實際上主要是圍繞中央和省這兩級的財政關系進行的。但是后來這種分稅制概念擴大化，一直延伸到省以下，而且省級以下執行分稅制，層層分稅，省、市、縣、鄉都按稅種劃分，根據稅種的增長來增加財力，而且也強調財權與事權相匹配，從而陷入了在省級以下過度推行分稅制改革的認識誤區。可是問題也就隨之而來了，因為財權并不等于財力。有的地方具備發展條件，有財權也有財力，有的地方則不具備發展條件，給它財權也沒什么用，畫餅充饑，因為它本身就是農業縣，發展基礎薄弱，而且有的地方不適合發展，有了財權也是空的。

3.關于“一級政府，一級預算”的認識誤區。中國縱向政府間財政關系實行的是一種“一級政府，一級預算”的管理原則。但對于此，卻存在著這樣的錯誤認識，即每個層級政府只需關注本級政府的財政，而這就出現了上級政府財政轄區責任的缺失。例如，縣鄉財政困難早就存在，為什么省一級起初不搞轉移支付，直到中央出臺“三獎一補”方案，中央非常重視了，省一級才開始行動呢？實際上，當前的財政體制是每一級都是以本級財政為重心，省關注省本級財政，市關注市本級財政，對其轄區之內的各級財政缺乏相應的責任。也就是說，上級財政對轄區內的縱向財政不均衡和橫向財政不均衡缺乏責任。這樣，基層財政困難就不可避免了，財政不均衡和基本公共服務均等化程度低也就出現了。

（二）公共財政體制改革認識誤區的癥結

目前對于公共財政體制改革存在的認識誤區，其癥結在于“同質化”假設。我們進行體制設計的時候實際上都是做了一種“同質化”的假設，可是這種假設往往嚴重背離現實。這種“同質化”假設主要包括：

1.經濟的“同質化”假設。這主要是指我們習慣性地假設每一寸土地都有同樣的發展潛力和發展條件，只要給予相應的財權，財力就可以涌現出來。例如，發展縣域經濟，不管有條件還是無條件，各地方的縣都作同樣的努力。按照這種思路設計出來的體制具有“統一性”，整齊劃一，非常完整，很美觀。但是在中國，經濟發展極其不平衡，有的地方具備發展條件，有的地方則不具備發展條件。如果按照這種思維慣性去套，結果只能有三種：一是發展起來，二是破壞性發展起來，三是努力了，但依然無法發展。而這種經濟的“同質化”假設越是往基層，危害就越大。因為越往下，“同質性”越低，也就是異質性或差異性越大。盡管我們平時政策上講具體問題具體分析，不搞一刀切，但是我們腦子里的思維慣性就是不搞一刀切，也要切一刀。正是因為這種經濟的“同質化”假設，才出現了“財權等于財力”的錯誤認識，才導致了只重視事權和財權的相匹配，在省級以下過度推行分稅制，上級政府缺乏財政轄區的責任，而忽視了財力要素的現象。

2.政府功能的“同質化”假設。這主要是指我們對不同層級的政府和相同層級的政府都是假設它們具有同質功能，只是規模大小不同而已。例如，都是縣級政府，不管是處于發達地區還是欠發達地區，也不管是大縣還是小縣，就給予同樣的支出責任。但在現實中，處于不同區域的縣，其政府與市場的邊界，政府的功能作用，可以承擔的支出責任都是不同的。例如，現在教育的事權都上收到縣，但有的縣卻根本承擔不了。又例如，以“經濟建設為中心”的基本任務，從國家到省、市、縣、鄉都做同樣要求，一直到鄉鎮一級，都要求財政支持經濟建設，結果造成了基本公共服務的嚴重不足。正是因為政府功能的“同質化”假設，才出現了事權和財權分配的整齊劃一的認識誤區，才出現了上級政府財政轄區責任的缺失。

四、公共財政體制改革的基本思路

盡管前期的公共財政體制改革取得了不少成效，但是由于存在上述的認識誤區，目前我國的公共財政體制改革還不到位，離實現基本公共服務均等化還有很遠的路要走。這就需要我們擺脫現有的認識誤區，圍繞基本公共服務均等化目標繼續改革和完善我國的公共財政體制。當然，公共財政體制改革是一項復雜、艱巨的系統工程，是一種循序漸進的過程，不可能一蹴而就。鑒于此，本文僅僅嘗試提出有關公共財政體制改革的基本思路，以引發大家的關注與思考。

（一）實現基本公共服務供給的“多中心”模式

我國政府與社會關系的重大變化，基本公共服務的供需矛盾日益突出，基本公共服務均等化程度不高，這就需要盡快改變以政府為唯一中心的基本公共服務供給模式，逐步建立起政府、市場和社會力量共同提供基本公共服務的“多中心”供給模式。

目前，一方面我國的市場經濟體制尚未完全建立，企業的市場主體地位尚未得到有效的落實，在缺乏有效監管的同時，市場失靈的問題就無法得到有效解決。另一方面，我國的社會力量發展遲緩，自主性、自治性和服務性作用較弱，還不能成為承載政府轉移出來的基本公共服務的有效主體。這些都造成在基本公共服務的供給中政府仍然承擔著大量不應該做、也沒有能力做好的工作，導致公共服務的供給模式單一，供給效率低下。

當然，基本公共服務的單一供給模式，很大程度上歸因于傳統公共行政理論的一個認識誤區，即基本公共服務的供應與生產是一個整體，最好的政府是承當“全方位服務”的政府，這樣的政府能提供和生產范圍廣泛的基本公共服務和公共產品。但實際上，公共服務在生產和提供上是可分的。因此，應該根據不同公共服務的特點，結合政府、市場和社會力量的優勢，采取不同的供給模式，實行基本公共服務供給主體的多元化。政府應該從自己不該做、做不好的基本公共服務供給領域中退出，充分發揮市場和社會力量的作用，讓它們向公眾提供更多的基本公共服務，彌補政府基本公共服務供給的不足。通過三者之間的競爭和協作，發揮各自的比較優勢，實現基本公共服務供給的多元化，形成包括政府、市場和社會力量在內的“多中心”的基本公共服務供給模式，提高基本公共服務供給的效率和水平。另外，通過實行基本公共服務的“多中心”的供給模式，有利于政府財力差的地區的居民可以獲得同等的基本公共服務，這樣也就有利于實現基本公共服務的均等化。

（二）合理配置政府間的財權和事權

目前我國各級政府之間的職責劃分不清，不規范，即事權不清，在此情況下，各級政府間事權層層下放，而財權和財力卻層層上收。目前基本公共服務的事權（主要包括教育、公共衛生和社會保障等方面的投入），主要由縣鄉基層來承擔。例如，據調查，我國的義務教育經費78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，省負擔11%，中央財政負擔不足2%；又如預算內公共衛生支出，中央政府僅占衛生預算支出的2%，其他均為地方支出，而在地方政府，縣鄉共指出了預算的55%～60%。而在許多國家，這些基本公共服務大多由中央和省級財政負擔。另一方面，從財權和財力來看，基層政府沒有稅收立法權，沒有舉債權，也沒有獨立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，而轉移支付又不到位。據統計，目前擁有占全國人口70%以上的縣鄉財政組織的收入僅占全國財政收入的20%左右。可見，財力與事權的嚴重不匹配是基層財政困難的根本原因，也是基本公共服務供給能力不足的關鍵。[5]這樣也使得條件差的地區的基層財政困難更加嚴重，更提供不起基本公共服務，致使整個社會的基本公共服務均等化程度低。

對于事權、財權和財力這三個公共財政體制的要素組合問題，我們應該得重新做一個理性的思考。當然，對于這三個體制要素組合問題的思考，又不可避免地要涉及到目前的分稅制改革問題。鑒于此，我們應該要如下三點認識：第一，分稅制依然可以在中央和省級之間實行，同時擴大中央的轉移支付。實行分稅制的好處可以增強中央的政治控制力和財政控制力，有助于實現基本公共服務均等化，縮小城鄉差距，這些事情都要靠中央財政。第二，用“財力與事權相匹配”原則替代“財權與事權相匹配”原則。依據“財力與事權相匹配”的新原則，中國就不能一味追求理想的分稅制，一味實行西方式的分稅制。最多就是在中央與省級之間實行分稅制，而省級以下就不要考慮了。因為目前就有人認為縣鄉財政困難就是因為省以下的分稅制改革不徹底所導致的。[6]其實上，如果還要通過省級以下的分稅制改革來完善、推進公共財政體制改革，那是一個嚴重的誤區。因為分稅制改革更多的是為了矯正縱向地方政府間的財權和事權匹配失衡問題，而這樣的改革往往忽視了地方的實際財力因素問題。因此，取消省級以下的分稅制，可以避免一些地方財政壓力所導致的破壞性發展，同時也為轉換經濟增長方式，加大節能減排創造了良好的環境。第三，省級以下的收入劃分和財權劃分要多樣化，不要追求一致，有條件的可以分稅，沒條件的可以不分稅，如果只是勉強實行，只能把財政做跨。省級以下的事權劃分可以有多種模式，省級以下是幾級政府，不要強求，事權也不必強求一致，不必縣一級的事權都一樣，東部的縣和西部的縣的事權能一樣嗎？其功能能一樣嗎？承擔的責任能一樣嗎？肯定不一樣。橫向來看，不一定是同級別的事權都要一致，完全可以多樣化。省級以下設置幾級，完全可以放開，沒有必要進行限制。當然，政府間事權和財權的多樣化，不并等同于隨意性，而是要先因地制宜地界定好，而且最后還要通過法律制度固定下來。

（三）完善公共財政預算體制

作為政府實施管理的主要途徑之一，財政預算是“政府對公眾的公共偏好進行有目標選擇的結果”，是民主的載體，是連接立法部門和行政部門的紐帶。因此，預算制度是公共財政的重要內容和制度載體。公共財政預算是政府在每一個財政年度的全部公共收支結構一覽表，即政府的公共收支計劃。公共財政預算的功能主要反映政府的活動范圍與公共收支狀況，表明政府收人的籌措以及政府各部門及其機構的經費使用狀況，重點體現在對政府支出的控制上。而當前在公共財政預算執行過程中，經常出現未經法定程序隨意調整預算支出，支出預算追加頻繁，擅自擴大開支范圍，提高支出標準，改變支出用途等情況。而這種公共財政預算支出中的隨意性與長官意志太大，預算約束軟化的情況，使得財力薄弱地區的基本公共服務供給不足，加劇了全國的基本公共服務的非均等化。

針對目前我國公共財政預算體制中存在的問題，我們應該做如下幾方面的工作：第一，改進公共財政預算編制辦法。這就要明確預算目的，調整預算科目設置；規范預算編制程序；重視財政中長期計劃的編制工作；采用零基預算；實行部門預算，即將一個部門的所有經費支出編制成一本預算。第二，加強公共財政預算執行的審計和監督，提高公共資金使用的效益。與一些先進發達國家相比，我國在公共財政預算執行的審計監督方面做的還不夠，各主管部門和用款單位內部對公共支出缺乏監督和控制的機制，而且我國目前的審計監督是事后監督，難以確保預算資金的支出效果。我國應逐步建立和完善由立法部門、審計部門、財政部門、主管部門和用款單位內部不同層次的控制監督體系。此外，還要增強公共財政預算的透明度，逐步加大社會對預算執行的監督力度。第三，加強法制建設，依法進行預算管理。財政法制是加強財政管理和監督的重要依據。隨著改革開放的不斷深入和財政經濟形勢的發展變化，必須加快立法建設，將公共財政預算管理全面納入法制軌道，這是法制經濟中所必需的。

（四）規范轉移支付制度

目前我國的基本公共服務均等化程度不高，既跟各地區的經濟發展條件以及政府財力有關，同時也跟公共財政的轉移支付制度本身存在的缺陷有關。正是由于各地區政府或各層級政府之間的財力的差異，致使中央政府或上一級的財政收入大于財政支出，而地方或下級政府的財政收入小于財政支出的現象。而這就需要中央政府或者上一級政府需要通過公共財政的轉移支付制度來平衡政府間的財政關系，實現整個社會的基本公共服務均等化。但是目前的公共財政轉移支付制度存在著一些問題。這主要體現在：第一，轉移支付結構不合理。目前，世界大多數國家采用了兩種類型的公共財政轉移支付形式，即均等化的一般性轉移支付和專項轉移支付，并且以前者為主，后者為輔。而我國的轉移支付形式，按財政部門羅列，總在6種以上，而且真正屬于均等化轉移支付形式的實際上只有一般性轉移支付，而且比重很小，目前尚不到10%，均等化作用有限。第二，轉移支付的區域分布。由于公共財政轉移支付結構存在問題，導致了獲得轉移支付的地區分配不合理。前幾年的數據表明，享受均等化轉移支付的主要是中西部地區，對東部地區的轉移支付主要是指轉項撥款。由于專項撥款的數額大大高于均等化轉移支付的數額，造成了地區差距拉大的局面。盡管近年來中央政府的一般性轉移支付向中西部地區傾斜，但是中央財政向地方財政轉移的全部財力中，經濟發達的東部地區所占的數量仍具有明顯的優勢。這就是東部地區和中西部地區之間的基本公共服務供給水平差距拉大的體制性原因。第三，專項補助存在的問題。專項補助是上級政府對下級政府的一種有條件的專項撥款，是規范的轉移支付制度中不可或缺的部分。但目前，專項補助存在著項目龐雜，撥款項目立項不規范，缺乏有效的監督制度等問題，這就大大影響了專項補助應有功能的充分發揮。

針對上述問題，我們應該堅持以實現整個社會的基本公共服務均等化為基本目標這個指導思想，進行調整和完善公共財政的轉移支付制度。而這應該從如下幾方面入手：第一，轉移支付模式的選擇。轉移支付可以分為縱向和橫向兩種模式。我國一直實行單一的縱向轉移支付模式，目前應該考慮在繼續實行以縱向轉移支付模式為主的同時，試行橫向轉移支付模式。在現實中，東部地區對中西部地區進行對口支援，這可以視為橫向轉移支付。第二，調整轉移支付結構，增加均等化補助比重。現行轉移支付制度結構復雜、規范性差且不透明，其中相當部門是為了解決分稅制以前的歷史遺留問題。當前，應該逐步取消稅收返還，以減少用于非均等化的轉移支付資金，增加一般性轉移支付等均等化的轉移支付數量。另外，還得調整轉移支付的地區分配結構，包括東部與中西部地區之間，還有城鄉之間以及省級以下各地區之間。第三，進行轉移支付的均等化績效的評估。對于轉移支付制度的調整不僅需要進行均等化現狀分析，還要對各項轉移支付的均等化效果，以及對地方政府財政努力激勵作用展開計量研究。第四，完善公共財政轉移支付的法制化建設。用法律形式把轉移支付制度的原則、內容、形式、預算和監督等確定下來，這將有利于減少人為因素的干擾和影響，保證轉移支付制度的正常運行。

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The Reform of China’s Public Finance System——Based on Analysis of the Equalization of Basic Public Services

Ye Qilin

(College of International Relations， Renmin University of China， Beijing 100872，China)

Abstract: The equalization of basic public services is very necessary for softening social contradictions and handling human livelihood， and for building a harmonious society. It is also the first responsibility of public-service-oriented government in market economy. However， due to cognitive misunderstanding， the reform in public finance system is not effective enough considering severe financial imbalance among government and low equalization of basic public services. Therefore， we should get rid of our current misunderstanding in order to realize equalization of basic public services， to further the reform and to improve the public finance system.

Key words: equalization of basic public services；public finance system；fiscal equalization；intergovernmental transfer

（責任編輯：張積慧）