我國公共服務(wù)型政府建設(shè)的困境分析

摘要:公共服務(wù)型政府的建設(shè)是我國行政體制改革的方向，但目前服務(wù)型政府的建設(shè)存在重重困難，本文從對服務(wù)型政府的認(rèn)識，政府職能矛盾，政府職能利益，電子政府建設(shè)以及法律制度保障等方面分析了服務(wù)型政府建設(shè)的困境。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)型政府 建設(shè) 困境

The Difficult Position That The Public Service Type Government Builds Analyses Our Country

LEITing

（Chinese Jinggang Mountains cadre academy，Training department， Jiangxi Jinggang Mountains 343600）

Abstract:Construction of the public service type government is our country reform of the administrative system direction ， there exist numerous difficulties in the construction serving the type government at present but ， the main body of a book is complied with to the cognition ， government function contradiction ， government function benefit serving the type government， the electron government builds and legal system ensures the difficult position that the government builds having waited for aspect analysis to serve a type.

Key words:The public service type government; Builds ;Difficult position

2004年2月，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中指出：“公共服務(wù)，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府。”^[1]這是從政府公共服務(wù)的范圍角度對其內(nèi)涵的概括，也是溫家寶總理第一次正式提出服務(wù)型政府的改革目標(biāo)。2008年2月，胡錦濤在中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，建設(shè)服務(wù)型政府，是堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。^[2]公共服務(wù)型政府的建設(shè)是關(guān)系到和諧社會建設(shè)的關(guān)鍵之一，是政府改革的重點(diǎn)所在。

20世紀(jì)80年代以后，美國的政府創(chuàng)新運(yùn)動、英國的公共服務(wù)憲章運(yùn)動、新加坡的“好政府”建設(shè)運(yùn)動、韓國的親切服務(wù)運(yùn)動以及西方其它國家的顧客導(dǎo)向型政府建設(shè)等等，盡管稱謂和具體做法不盡相同，但最終目標(biāo)都是構(gòu)建公共服務(wù)型政府。這些來自國際的影響和國家以外的社會壓力成為了服務(wù)型政府建設(shè)的外部動力。

我國從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府是一次重大的進(jìn)步，通過改革開放30年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)我國的經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，提高了綜合國力。但是SARS危機(jī)的到來，反映出我國改革發(fā)展中的某些具體偏差，反映出我國政府在公共衛(wèi)生、尤其是農(nóng)村公共衛(wèi)生等社會事業(yè)方面的欠賬太多。SARS危機(jī)給我們的直接教訓(xùn)是政府缺乏危機(jī)管理的能力，缺乏社會公共管理職能。這就要求政府要從優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向優(yōu)先于社會目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，最具實(shí)質(zhì)性的行動是加快政府改革，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。不僅是應(yīng)對改革開放以來出現(xiàn)的新的問題和弊端，服務(wù)型政府建設(shè)也是政府改革發(fā)展的內(nèi)在要求，目前，我國各級政府在行政理念、政府職能、政府體制、政府運(yùn)行機(jī)制、行為方式等方而存在著諸多不適，長期以來，政府的“官本位”和注重管制，服務(wù)意識不強(qiáng)，職能方面嚴(yán)重存在的“越位”、“錯位”、“缺位”和“不到位”現(xiàn)象，決策不透明、監(jiān)督不到位、部門林立、官僚主義、效率低下等現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了我國社會經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的障礙和阻力。因此，服務(wù)型政府的建設(shè)對于提高我們黨的執(zhí)政能力、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、深化行政體制改革至關(guān)重要。

不管是理論界還是政府對于服務(wù)型政府的建設(shè)已經(jīng)達(dá)成共識。但事實(shí)上任何的改革進(jìn)行下去都要沖破現(xiàn)有的束縛，這是一個困難的過程。目前服務(wù)型政府的建設(shè)存在束縛和困境。只有認(rèn)清目前的困境才能采取有效的對策建設(shè)服務(wù)型政府。當(dāng)前的困境主要有以下方面：

1.缺乏對服務(wù)型政府的理解和深入認(rèn)識。“建設(shè)服務(wù)型政府”不是一句口號。現(xiàn)在很多政府工作人員缺乏對服務(wù)型政府的深入理解，沒有認(rèn)識到服務(wù)型政府是人民政府的本質(zhì)屬性。人民政府的本質(zhì)特征要求我們必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，始終把最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

政府工作人員還缺乏對服務(wù)型政府建設(shè)的長期性和艱巨性認(rèn)識不足。服務(wù)型政府是一種新的政府理念，牽涉到政府、公民、社會等方面的利益的重大調(diào)整，因此會面臨很多困難。服務(wù)型政府不是簡單的注重行政審批的精簡、辦事程序的簡化、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)方式的改進(jìn)等內(nèi)容，不僅如此，讓服務(wù)觀念變?yōu)檎賳T的自覺行動，不是短期就能實(shí)現(xiàn)的。因此，對服務(wù)型政府要認(rèn)識到其建設(shè)的艱巨性和曲折性。

2.政府本身經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能與政府公共服務(wù)社會職能之間存在著矛盾。改革開放以來，我國政府一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在這樣方針的指引下中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻的變化，經(jīng)濟(jì)保持了穩(wěn)定、快速和持續(xù)的增長。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨大成效使政府更加注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能而忽視公共服務(wù)職能的建設(shè)。這些年來，政府把主要精力更多地集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對應(yīng)當(dāng)解決的關(guān)乎老百姓切身利益的一些基本民生問題缺乏應(yīng)有的投入，目前，公共產(chǎn)品供給短缺和公共服務(wù)能力不強(qiáng)，已經(jīng)是一個相當(dāng)普遍和十分突出的問題。這樣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中出現(xiàn)新的問題，主要表現(xiàn)為：收入差距拉大，形成了弱勢群體和落后地區(qū)，而政府把大量資金投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國有企業(yè)，使原本就匱乏的二次分配資金與需求形成更大缺口，由此造成了收入分配的公平問題。大量的企業(yè)職工下崗，貧富差距的擴(kuò)大使人們對社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會公共產(chǎn)品的需求日益增長，而一個投資型的財(cái)政體制對公共產(chǎn)品的供給和服務(wù)很難滿足這一需求。一個以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)型的政府未能隨著市場的發(fā)育和社會關(guān)系的變化及時地向公共服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)型，政府未能真正承擔(dān)起政府應(yīng)該做而且可以做，市場卻無法做到的事。

由于政府官員的政績考核仍以經(jīng)濟(jì)總量和增長速度為主要量化指標(biāo)，這致使政府的公共支出用于充當(dāng)企業(yè)主體的投資等建設(shè)性支出過多，而教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)的服務(wù)性支出偏少；對經(jīng)濟(jì)問題關(guān)心的多，對社會問題關(guān)心的少。在這種情況下，政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能與政府的公共服務(wù)職能存在很大的矛盾。

要解決這些問題，就要求政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，關(guān)注民生問題，提供基本的公共教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)。黨的十七大也提出了加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策，有了這種認(rèn)識才能突破束縛，在服務(wù)型政府的建設(shè)上邁出大步。

3.現(xiàn)有政府職能難以讓渡現(xiàn)象很難短期消除。建設(shè)公共服務(wù)型政府是政府自身主導(dǎo)的強(qiáng)制性的制度變遷，這種制度設(shè)計(jì)是政府要提供更多的公共服務(wù)，最終要達(dá)到的結(jié)果卻是逐步地把自己逐出資源配置的勢力范圍，迫使自己向企業(yè)、市場和社會還權(quán)。但是，事實(shí)上是政府系統(tǒng)的各個部門和不同層次也各有自身的特殊利益，政府官員個人仍然要受利益的驅(qū)動，對于目前手中能夠帶來利益的行政職能是不愿意放手的，因此，政府官員便不會自覺的接受服務(wù)型政府這種制度的安排和約束，這表現(xiàn)在很多方面，比如罰款手段濫用，以“罰”代“管”現(xiàn)象；審批制改核準(zhǔn)制，“行政壟斷”隱性化；“人治”代替“法治”，腐敗現(xiàn)象屢禁不止；政策透明度未能有效提高等等，要消除這些現(xiàn)象是非常困難的。特別是地方官員不僅難以接受制度改革，而且，還會利用制度供給人的特殊身份，在改革的名義下謀求部門和個人利益，以阻礙甚至破壞市場的生成，不少縣、鄉(xiāng)政府巧立名目的攤派等現(xiàn)象都是這種體現(xiàn)。

4.我國電子政府建設(shè)的滯后，是阻礙服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)途徑的瓶頸。電子政府是指在信息網(wǎng)絡(luò)化條件下，在對傳統(tǒng)政府的行政職能、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程重組基礎(chǔ)上，主要以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為技術(shù)平臺，實(shí)現(xiàn)政府公共管理與服務(wù)，從而形成更為有效的政府運(yùn)作形態(tài)。因此電子政府絕不等于傳統(tǒng)政府的電子化，它是一種制度創(chuàng)新，即在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持下，對傳統(tǒng)政府進(jìn)行改造和變革，使政府以新的治理模式為民眾提供更好的服務(wù)。電子政府充分體現(xiàn)了建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本理念，它的本質(zhì)就在于它是服務(wù)型政府，透過電子媒體創(chuàng)新政府的管理和服務(wù)，或者說，它提供了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代公共服務(wù)型政府目標(biāo)的主要途徑。

電子政府建設(shè)起源于美國，1993年美國政府在《運(yùn)用信息技術(shù)改造政府》的報(bào)告中提出構(gòu)建“電子政府”的計(jì)劃。現(xiàn)在，美國、加拿大、新加坡等國家由于很早就啟動了其電子政府的長期規(guī)劃和建設(shè)，成為電子政府建設(shè)的典范。在中國，北京、上海、大連等城市的電子政府建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，得到了快速的發(fā)展，但在國內(nèi)多數(shù)地區(qū)，人們對電子政府的理解還停留在簡單的政府上網(wǎng)的概念上，電子政府的真正理念并沒有納入其規(guī)劃和建設(shè)過程。就國內(nèi)的電子政府建設(shè)的先進(jìn)地區(qū)與美、加相比，盡管起步時間和技術(shù)上相差不大，但是差距明顯，主要在于管理成熟程度不同。美國農(nóng)業(yè)部把部門組織電子政務(wù)的發(fā)展成熟過程定義為五個階段：（1）初始的單一技術(shù)應(yīng)用；（2）自動化技術(shù)普及；（3）集成控制；（4）信息和技術(shù)管理；（5）信息共享和組織成熟。前三個階段都是在組織業(yè)務(wù)流程內(nèi)，以選用計(jì)算技術(shù)和共享技術(shù)來提高工作效率，以技術(shù)為特征。而從第四階段起，則是組織管理階段，以組織變革管理和實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)效能為特征。用此模型比較我國電子政務(wù)的現(xiàn)實(shí)，可以認(rèn)為，我們?nèi)蕴幵谧非蠹夹g(shù)效率的自動化階段，而他們已處于從集成控制向信息共享管理的成熟階段轉(zhuǎn)移中，追求信息技術(shù)的效能，滿足公眾的要求已成為其組織的目標(biāo)。^[3]中國的電子政府建設(shè)，既是服務(wù)型政府改革的要求，又是服務(wù)型政府改革的表現(xiàn)，突破瓶頸至關(guān)重要。

5.公共服務(wù)供給的法律規(guī)范體系和制度保障仍不完善。中國已經(jīng)初步建立了由法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例三個層次組成的公共服務(wù)政策法規(guī)體系，在保障基本公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著重要作用。中國在義務(wù)教育領(lǐng)域、公共就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生方面都有相關(guān)立法。但是，基本社會保障的立法則主要以部門和地方政府的規(guī)章條例為主，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，這是導(dǎo)致區(qū)域間基本社會保障差距的重要原因之一。如養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等大都是由國務(wù)院出臺相關(guān)條例或指導(dǎo)性意見，由各級地方政府制定本地的實(shí)施條例或者辦法。在這種情況下，一些地方政府就很容易在基本公共服務(wù)供給中責(zé)任不到位，難以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。而且，現(xiàn)有的中國公共財(cái)政的法律體系還不完善。目前的《預(yù)算法》中相關(guān)法律條款過于原則、籠統(tǒng)，預(yù)算缺乏法律權(quán)威性。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題上，目前還缺乏規(guī)定政府間轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威法律，《預(yù)算法》中也無相關(guān)內(nèi)容。這些制度的不完善必然使服務(wù)型政府的建設(shè)陷入困境。

參考文獻(xiàn):

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——在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題

研究班結(jié)業(yè)式上的講話，來源：新華網(wǎng)

[2]胡錦濤:推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè) 提高為民服務(wù)能力和水平，

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