城市房屋拆遷行政裁決制度探討

摘要:行政裁決是行政機(jī)關(guān)依照權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的一種補(bǔ)充司法行為。城市房屋拆遷的合法主體包括房屋產(chǎn)權(quán)人、對房屋進(jìn)行征收后的國家以及人民法院。在拆遷中與房屋產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生糾紛的只有代表國家進(jìn)行征收的行政機(jī)關(guān)，它們之間矛盾的解決可以通過現(xiàn)有的行政復(fù)議和行政訴訟解決。開發(fā)商與房屋產(chǎn)權(quán)人達(dá)不成拆遷協(xié)議不是民事糾紛，不存在行政裁決的前提條件，因此城市房屋拆遷行政裁決沒有存在的必要，應(yīng)廢除該制度，但行政裁決作為一種獨(dú)立的解決特定民事糾紛的制度應(yīng)保留并完善。

關(guān)鍵詞:城市房屋拆遷 行政裁決

The City Building Has House Dismantled And Move Out Administration Judges System Investigation

And Discussion

SUN Ming

(East Shandong university ， politics and law academy ， Shandong YanTai City 264025)

Abstract:That administration is judged is that the administrative organ authorizes according to authority organ ， is in progress to happen between the interested party ， closely related to administration management civil dispute examining， one kind giving a ruling supplements a judicial act. The city building has house dismantled and move out legal main body person， carries out the country and people's court collecting the queen on the building including building property right. Person produces a dispute's in having house dismantled and move out with building property right only when the representative country carries out the administrative organ collecting ， contradictious solving can pass the now available administrative reconsideration and administrative lawsuit between them solve. Person cannot reach the property right developing business and the building having house dismantled and move out being not a civil dispute by agreement ， the premise condition that administration judges do not exist， the city building has house dismantled and move out therefore administration judges that certainly needing not having existence， should abolish that system， but administration judges that specially appointed civil dispute system responds to as independent solving of one kind reserve and improve and perfect.

Key words:The city building has house dismantled and move out; Administration is judged

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和城市化進(jìn)程的加快，因城市房屋拆遷引發(fā)的社會矛盾越來越突出，“拆遷難”已成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題。這不僅給城市居民的切身利益帶來巨大的影響，也關(guān)系到我國和諧社會的建設(shè)和改革進(jìn)程。重慶“最牛釘子戶”事件，在變成中國法治化歷史中的一組文字后，正慢慢淡出人們的視野，但其他“釘子戶”事件卻在全國層出不窮。過去，人們多從物權(quán)法、民法、憲法角度對該類事件進(jìn)行解析，而隱藏在事件中的城市房屋行政裁決問題并沒有引起人們足夠的重視。不論從“最牛釘子戶”事件，還是城市房屋拆遷中的其他案例分析，為解決城市房屋拆遷糾紛而設(shè)計(jì)的城市拆遷行政裁決制度，似乎在實(shí)踐中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。為此，有必要對這一制度設(shè)計(jì)從法理角度進(jìn)行冷靜的梳理和反思。

一、行政裁決的基本理論

1.行政裁決的涵義

自17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級革命取得勝利，立法者們就十分重視對國家權(quán)力的控制，并根據(jù)“分權(quán)制衡”的思想建立了三權(quán)分立的政治體制。法院獨(dú)立行使審判權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)。但是隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會矛盾也日益增多，由此產(chǎn)生的越來越多的民事爭議紛紛涌入法院，使法院難以承受。而有些民事爭議所具有的專業(yè)性和技術(shù)性特點(diǎn)，又使普通法院難以進(jìn)行有效的審理。為了使這些爭議能夠得到迅速、公正的解決，立法機(jī)關(guān)紛紛通過立法授予某些行政機(jī)關(guān)或類似組織以審理特定民事爭議的職權(quán)，行政裁決制度隨之產(chǎn)生，成為解決民事糾紛的一種新型形式。目前，英、美、日、德、法等西方國家及我國的臺灣地區(qū)均根據(jù)本國和本地的政治、法律特點(diǎn)普遍建立起了行政裁決制度，如英國的行政裁判所制度、美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)、日本的行政爭訟制度、臺灣地區(qū)的行政訴愿制度等。行政裁決已成為普通法院以外，處理與行政管理有關(guān)的民事糾紛的有效補(bǔ)充形式。

在國外，行政裁決大多是根據(jù)法律的特別授權(quán)，由獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)對相對人與行政機(jī)關(guān)的行政糾紛和與行政管理有關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁決的補(bǔ)充司法制度。在范圍上應(yīng)包括我國狹義的行政裁決和行政復(fù)議。

行政裁決作為一種法律制度，在我國還很不成熟。學(xué)界的理解，有廣義和狹義之分。廣義的行政裁決指行政機(jī)關(guān)解決民事、行政爭議的活動(dòng)，它與行政立法、行政執(zhí)法一起構(gòu)成行政行為這一整體。狹義的行政裁決僅指行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的活動(dòng)。^[1]學(xué)界采俠義說者居多，認(rèn)為行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)范授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為。^[2]根據(jù)此種定義，行政裁決似乎具有如下特征：首先，行政裁決以當(dāng)事人之間發(fā)生了與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛為前提；其次，行政裁決的主體是法律規(guī)范授權(quán)的行政機(jī)關(guān)；最后，行政裁決是行政機(jī)關(guān)所為的具有法律效力的一種具體行政行為。

該定義的不足之處在于，行政裁決雖然是行政機(jī)關(guān)所為的行為，但理解成行政行為似乎欠妥。我們知道，行政機(jī)關(guān)可以為行政行為，但并非行政機(jī)關(guān)所為的所有行為都是行政行為，行政機(jī)關(guān)可以為民事行為，也可根據(jù)立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)為立法行為，當(dāng)然還能根據(jù)法律的特別授權(quán)為特定的司法行為。行政裁決應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)或其他特定機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的一種補(bǔ)充司法行為。

2.行政裁決的司法性

司法權(quán)為司法機(jī)關(guān)所獨(dú)享，這是近代法治思想和三權(quán)分立理論的基本觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)怎能“僭越”職權(quán)為司法行為呢？這需要從行政裁決的基本特征和發(fā)展歷史進(jìn)行分析。

第一，從行政裁決的基本特征看。行政裁決具有主體專門化、裁決專業(yè)化、對象復(fù)雜化、程序司法化等特點(diǎn)。首先，在行政裁決中，行政裁決主體以獨(dú)立的、超然的第三人的身份對糾紛進(jìn)行居中裁判，這正是司法裁判的基本特點(diǎn)；其次，為保障行政裁決的公正性，公開裁判、中立裁判、回避原則等已經(jīng)成為各國行政裁判制度普遍遵循的基本原則；再次，行政裁決程序中一些證據(jù)的運(yùn)用規(guī)則、裁判模式等等無不具有司法程序的特征。

第二，從行政裁決產(chǎn)生發(fā)展的歷史看。行政裁決權(quán)是現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張的產(chǎn)物，其主要源自英國的行政裁判所制度。一般而言，行政裁判所是根據(jù)議會的法案而設(shè)立的，在普通法院之外，用以解決行政爭端，以及公民相互間某些和社會政策密切聯(lián)系的爭端的特別裁判機(jī)構(gòu)。由于行政裁判所是為解決各個(gè)不同歷史時(shí)期的不同問題而根據(jù)議會的特定法律建立的，所以名稱上也各不相同，如裁判所（tribunal）、仲裁人（arbitrator）、委員會（committee）等，有的甚至名稱也叫法院（court），如地方估價(jià)法院（local valuation court）等。在起初，英國人是反對行政司法而只承認(rèn)法院司法的，戴雪在其《英憲精義》一書中認(rèn)為，不論任何人任何事，只有一種法律----普通法加以適用，只有一種法院----普通法院來處理，任何特殊的法律及法院都為英國法之所不許。^[3]但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型的諸如金融、證券、知識產(chǎn)權(quán)、交通運(yùn)輸、醫(yī)療事故、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)等糾紛大量產(chǎn)生，而這些糾紛的解決需要專門技術(shù)、知識和行政管理的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則，但普通法院難以及時(shí)、合理、有效地處理，行政裁決制度應(yīng)運(yùn)而生，特定行政機(jī)關(guān)對于部分民事糾紛取得了進(jìn)行司法裁判的權(quán)力。

美國最高法院曾在一個(gè)世紀(jì)前宣稱，司法權(quán)獨(dú)存于法院，把任何司法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)都構(gòu)成違憲。但是，為了應(yīng)付復(fù)雜的現(xiàn)代社會的需要，國會還是沖破了三權(quán)分立的限制，規(guī)定美國國會可以制定法律委任法院以外的其他機(jī)構(gòu)行使司法權(quán)力，如1887年設(shè)立的州際商業(yè)委員會，因此有人將行政裁決權(quán)定性為三權(quán)之外的“第四種權(quán)力”。^[4]

行政裁決幾乎具備了司法裁判所擁有的全部基本屬性，以至于有學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“與其說行政裁決是行政司法，不如說行政裁決行使的就是司法權(quán)，更能表達(dá)行政裁決的本質(zhì)。” “無論是哪個(gè)機(jī)關(guān)行使司法權(quán)，也不管這種權(quán)力是如何取得的，其性質(zhì)都不會改變.正如英美法系學(xué)界多把行政立法稱之為委任立法一樣，司法權(quán)也不應(yīng)當(dāng)因?yàn)槲薪o行政機(jī)關(guān)行使而改變其司法權(quán)的性質(zhì)，更不應(yīng)當(dāng)不遵循司法的原則和程序。”^[5]

二、城市房屋拆遷釋義

所謂城市房屋拆遷，目前通說認(rèn)為，是指拆遷人根據(jù)建設(shè)規(guī)劃要求和政府批準(zhǔn)的用地文件，在取得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，將該范圍內(nèi)的單位和居民（被拆遷人）重新安置，并對其所受損失予以補(bǔ)償?shù)囊幌盗谢顒?dòng)。^[6]根據(jù)此定義，城市房屋拆遷是拆遷人（一般是開發(fā)商），，在政府授權(quán)下，對他人擁有的房屋及附屬物進(jìn)行拆除，并對其進(jìn)行安置和補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。這樣的制度安排顯然不利于保護(hù)房屋產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利，并涉嫌違法、違憲。

1.城市房屋的界定

房屋是指建筑于土地之上的供人居住和從事營業(yè)或其他社會活動(dòng)的建筑物，不僅包括住宅和辦公樓，還包括一切有四壁的建筑物，如飯店、劇院、體育館、倉庫、地下室等。^[7]《城市房地產(chǎn)管理法》第2條第2款規(guī)定：“本法所稱房屋，是指土地上的房屋等建筑物及構(gòu)筑物。”

從字面解釋，城市房屋就是位于城市的建筑物及構(gòu)筑物。應(yīng)當(dāng)說，在任何一個(gè)國家均有城鄉(xiāng)之分，但是，位于城市和鄉(xiāng)村的房屋除了地理位置、價(jià)值上的差異外，沒有什么其他不同。因?yàn)榉课菥哂型环蓪傩裕瑢儆趥€(gè)人可自由處分或自由獲得的不動(dòng)產(chǎn)。但是在我國，農(nóng)村房屋和城市房屋除了地理位置不同外，還在所占用土地權(quán)屬、城鄉(xiāng)戶籍等方面存在差異。一般來說，我國的城市房屋，是指位于城市，所占土地為國有的房屋及構(gòu)筑物。按照房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，城市房屋又分城市公房和城市私房。而城市拆遷過程中，矛盾頻發(fā)的主要是城市私房，即房屋產(chǎn)權(quán)歸私人所有、合法或非法占用國有土地的房屋及構(gòu)筑物。對于非法占用國有土地建造的違章建筑及構(gòu)筑物，由于數(shù)量不多、拆遷矛盾較少，在此不作專門研究。本文所稱城市房屋，主要是指位于城市中，合法占用國有土地建造的、私人擁有合法產(chǎn)權(quán)的房屋及構(gòu)筑物。

2.房屋拆遷的主體

《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，拆遷指“拆除原有的建筑物，居民遷移到別處”。至于誰“拆除原有的建筑物”，解釋并未說明。一般來說，拆遷主體包括以下幾種：（1）房屋產(chǎn)權(quán)人。按照民法一般原理，所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分等四種權(quán)能，所有權(quán)人當(dāng)然能夠根據(jù)自己的意愿，拆除自己原有住房，“遷移到別處”。（2）國家。我國《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”也就是說，為了公共利益，國家在對房屋原產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償安置后對已征收為國家財(cái)產(chǎn)的房屋有權(quán)進(jìn)行拆除。（3）法院。按照法院的生效判決或裁定，需要拆除權(quán)利人房屋的，法院可強(qiáng)制撤除權(quán)利人的房屋。

我國《憲法》第13條第1、2款規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，《物權(quán)法》第4條規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”也就是說，如果不是以上三種主體，并按法定條件和程序，任何組織和個(gè)人均無權(quán)拆除公民受法律保護(hù)的房屋，強(qiáng)制其“遷移到別處”。

在是否出于公共利益的考慮未經(jīng)公開論證、沒有經(jīng)過國家征收的情況下，國家把他人尚合法使用的土地重新出讓給開發(fā)商，許可開發(fā)商拆遷他人合法擁有的房屋，無論從土地所有人角度，還是社會公共管理者角度講，都是沒有合法依據(jù)的，甚至是涉嫌違法、違憲的。

三、我國現(xiàn)行城市房屋拆遷行政裁決制度構(gòu)架及存在問題

1.現(xiàn)行城市拆遷行政裁決的法律依據(jù)

現(xiàn)行城市拆遷行政裁決的法律依據(jù)包括國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章三個(gè)層次。三個(gè)層次的規(guī)范性文件構(gòu)建了我國城市房屋拆遷行政裁決制度的基本框架。

《中華人民共和國土地管理法》第16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。”

我國2001年11月1日起施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，其中第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。”

“為了規(guī)范房屋的拆遷行為，更好的保護(hù)拆遷人以及被拆遷人的合法權(quán)益”，建設(shè)部于2003年12月23日印發(fā)了《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》，并于2004年3月1日起施行，其中第2條規(guī)定：“按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，因拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達(dá)不成協(xié)議，當(dāng)事人申請裁決的，適用本規(guī)程。”第16條規(guī)定：“當(dāng)事人對行政裁決不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院起訴。”

從以上規(guī)范性文件可以看出，目前，對城市拆遷行政裁決的制度安排包括以下幾個(gè)方面：

第一，城市拆遷行政裁決的主體主要是房屋拆遷管理部門，當(dāng)房屋拆遷管理部門作為被拆遷人時(shí)，由同級人民政府作為裁決機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決；

第二，拆遷人與被拆遷人之間因搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達(dá)不成協(xié)議，存在民事糾紛；

第三，行政裁決是一種應(yīng)申請的具體行政行為；

第四，當(dāng)事人如果對裁決不服，可通過行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。

3.現(xiàn)行城市拆遷行政裁決制度存在的問題及對策

從前面對城市房屋拆遷的分析，我們知道，如果屬于第一種情況，房屋產(chǎn)權(quán)人對自己的房屋進(jìn)行拆遷，一般不會與其他民事主體產(chǎn)生民事糾紛，自然不需要申請行政裁決；如果是第三種情況，對于法院的生效判決或裁定，任何社會主體都必須遵守和尊重，不需要其他主體對其裁決；如果屬于第二種情況，房屋產(chǎn)權(quán)人對行政機(jī)關(guān)所作的國家征收決定，認(rèn)為不是出于公共利益的需要或?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，倒是可以申請獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，對裁決不服，再尋求正式的司法救濟(jì)。但在這一行政裁決中，申請人是房屋產(chǎn)權(quán)人，被申請人應(yīng)是代表國家作出征收決定的行政機(jī)關(guān)，實(shí)際這一糾紛完全可以通過現(xiàn)有的行政復(fù)議和行政訴訟解決。

而我國現(xiàn)行的城市拆遷行政裁決中，主要是解決開發(fā)商與房屋產(chǎn)權(quán)人的矛盾。正如前面分析，國家未經(jīng)法定程序征收，把土地重新出讓給開發(fā)商、許可對他人合法房產(chǎn)進(jìn)行拆除本身就是違法、違憲的，開發(fā)商不能據(jù)此要求房屋產(chǎn)權(quán)人搬遷；其次，拆遷人雖然有要求，但被拆遷人如果不同意拆遷，是正當(dāng)行使自己的權(quán)利，雙方并沒有民事糾紛存在，申請行政裁決的前提不存在。拆遷人無權(quán)申請裁決，裁決機(jī)關(guān)也無權(quán)強(qiáng)迫被拆遷人與拆遷人達(dá)成一個(gè)違背其意志的民事協(xié)議。

綜上，我國現(xiàn)行的城市拆遷行政裁決制度的設(shè)計(jì)理念是錯(cuò)誤的，完全沒有存留該制度的必要性，應(yīng)盡快取消該制度。作為獨(dú)立的行政裁決制度，對于解決與行政管理有關(guān)的民事糾紛有專業(yè)性強(qiáng)、程序簡便、成本低廉等優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)在加強(qiáng)獨(dú)立性、規(guī)范程序性、突出司法性后予以保留重構(gòu)。

參考文獻(xiàn):

[1]張樹義:《糾紛的行政解決機(jī)制研究--以行政裁決為中心》，

中國政法大學(xué)出版社2006年版，第29頁

[2]姜明安:《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社、

高等教育出版社2007年版，第289頁

[3]王清云遲玉收:《行政法律行為》，群眾出版社1992年版，第

326頁

[4]張樹義:《糾紛的行政解決機(jī)制研究--以行政裁決為中心》，

中國政法大學(xué)出版社2006年版，第34頁

[5]沈開舉:《委任司法初探--從行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的性質(zhì)

談起》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第1期

[6]高富平黃武雙:《房地產(chǎn)法》，高等教育出版社2003年版，第

155頁

[7]高富平黃武雙:《房地產(chǎn)法》，高等教育出版社2003年版，第

60頁