中國的ＢＯＴＰＰＰ實踐和經驗

BOT/PPP的概念

特許經營項目融資是越來越流行的適用于基礎設施、公用事業和自然資源開發等大中型項目的重要籌資手段，這里所說的項目融資是專指狹義項目融資，即“通過項目融資”，而非廣義的“為項目融資”。

項目融資有許多模式，BOT、PPP則是特許經營項目融資中的典型模式。BOT，即Build-Operate-Transfer (建造-經營-移交)，是指政府通過特許權協議，授權外商或私營商進行項目(主要是基礎設施、公用事業和自然資源開發)的融資、設計、建造、經營和維護，在規定的特許期(通常為10~30年)內向該項目的使用者收取費用，由此回收項目的投資、經營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交(一般是免費)給政府。而PPP (Public-Private Partnership，公私合伙/合營，但在我國，由于國營企業是獨立核算的法人，可以或已經作為非公共部門參與了很多項目，因此，PPP譯為“政企合伙/合營”更準確)，是指政府與私營商簽訂長期合作協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。

由此可見，PPP本質上和BOT差不多，但PPP的含義更為廣泛，反映更為廣義的公私合營關系，除了基礎設施(公路、鐵路、地鐵、隧道、橋梁、機場、港口、通訊、供電/水廠、污水/垃圾處理廠等)、自然資源開發(采礦/油/氣、處理/冶煉廠、輸送管等)，還包括公共服務產品/機構(如醫院、學校、劇院、體育館、監獄、警察局等)的民營化等。但與BOT相比，PPP更強調的是政府在項目中的參與(如占股份)，更強調政府與企業的長期合作與發揮各自優勢，共享收益、共擔風險和社會責任。

BOT/PPP在中國的應用

項目融資已于80年代中期被引入我國的電廠、高速公路等基礎設施領域，其中以BOT方式運作的項目居多。1988年投入使用的深圳沙角B電廠被認為是中國最早的帶有有限追索性質的BOT項目，但是由于當時廣東政府缺乏BOT的經驗，該項目運行操作不是非常規范，廣東政府和銀行承擔了過多的風險；1995年國家計委將廣西來賓B電廠確定為中國政府批準的第一個規范化的BOT投資方式試點項目，總投資為6.16億美元，該項目為中國采用BOT項目融資模式建設基礎設施開辟了成功的先例；在來賓B項目成功試點之后，四川成都自來水六廠B廠和北京第十水廠等項目又陸續被批準進行BOT試點，從此中國的項目融資運作開始逐漸規范并有了一定的發展。之后，由于中國政府實施積極的財政政策，將大量國債資金投放于基礎設施領域，以及中央政府清理地方政府各種違規外商投資項目，到上世紀末，第一次私營資本投資浪潮已趨于平靜。

步入21世紀后，中國的經濟依舊持續穩定發展，基礎設施對經濟發展的瓶頸限制再次凸顯出來，能源、交通及其他公用設施的短缺，單靠政府的財政力量無法滿足所需的巨額投資，因此又給民營資本以PPP模式參與基礎設施投資建設提供了良好的契機。2006年4月12日，北京市交通委代表市政府與特許公司簽署《北京地鐵四號線特許經營協議》，由“港鐵-首創”聯合體投資成立的特許公司負責四號線約46億元的投資建設和四號線30年特許經營期內的運營管理。類似的項目還包括總投資3.75億元的北京市盧溝橋污水處理廠項目一期工程、總投資7.5億元的北京市高安屯生活垃圾焚燒廠、總投資額1.33億元的北京市亦莊路東新區燃氣特許經營項目等等。新一輪的BOT/PPP應用已是熱火烹油。

BOT/PPP經驗和教訓

采用國際競爭性招標方式選擇投資者

國際競爭性招標方式可以有效地引入競爭，降低項目建設和運營成本，提高項目成功的可能性。例如，在成都第六水廠項目中，包括蘇伊士-里昂，法國威望迪水務集團等5家國際知名的水務公司參與競標，法國威望迪水務集團和日本丸紅株式會社聯合體中標，項目總投資1.06億美金，日供水能力40萬噸。而按照成都市政府自己的測算，項目總投資為12億人民幣，而中標的投資額與之相差了近3億；合同水價為0.9元/噸，而成都市自來水公司自己測算出的水價是1.4元-1.5元/噸。

安慰函代替固定回報率

投資回報率取決于投資者所承擔的風險以及該項目可能帶來的經濟效益，如果政府擔保固定回報率，將使投資者失去降低成本、提高效率的積極性和動力。廣西來賓B電廠項目引進了競爭機制，投標人就電價進行競爭，政府不與投標人進行討價還價，中標人的融資依據是有政府安慰信支持的或取或付合同產生的未來現金流，而不是以往項目中經常使用的政府擔保收益。

政府應給予強有力支持

對于任何公共基礎設施PPP項目，特別是在沒有全國PPP法律的中國，政府的支持尤為重要。例如，在北京國家體育場項目中，北京市政府協助項目公司取得項目建設、運營、維護項目資產及臨時設施所必需的一切批準；保證項目公司于建設開工前就項目設施場地獲得排他性的劃撥土地使用權；協助項目公司就建設項目資產所需進口的設備、材料取得按規定可以取得的進口關稅的批準。特許經營期內，北京市政府對于新的競爭性場館的開發項目或對某一現有競爭性場館進行改擴建的項目，原則上也將不予批準。

項目各風險應得到合理的分擔“采用PPP模式就是要把盡量多的風險轉移給私營部門”和“承擔更多的風險就可以獲得更多的回報，從而把承擔風險看成是獲得高額回報的機會”，這是最常見的兩種關于風險分擔的誤解。在江蘇省的一個污水處理BOT項目中，項目公司過多地承受法律變更的風險，因此當2002年頒布《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》時，項目公司不得不與政府對特許權協議進行重新談判，并獨自承擔由此引發的貸款落實延誤的后果。

切勿試圖簽訂不平等協議

在中國投資BOT項目，千萬不要利用對方的無知去簽定一個不平等的條約。從長遠的角度考慮，簽定一個公平的條約，政策風險和政府信用風險就會變小。例如，由香港某公司投資興建的沈陽某水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。其中，購買價格和購買量都是預先固定，外商的投資等于不承擔任何風險。后來，沈陽市不得不要求更改合同，經過數輪艱苦的談判，2000年底，香港某公司不得不與它達成“諒解”。

切勿拋開理性的市場預測

政府和投資者雙方由于急于達成項目一致，市場預測往往向過分樂觀的方向偏離，或者投資者過分依賴于政府的承銷承諾，而忽略了理性的市場預測，導致對項目未來市場增長的錯誤估計。例如，臺灣某公司1994年與福建省政府達成特許權協議，按照BOT的方式投資32億美元，建設福建某電廠，并與福建省電力部門達成購電合同。但是，由于項目的緊迫性，該項目是先報項目審批，再進行市場調查。1999年底1號機組并網時，福建省的電力市場供求關系已發生了巨大的變化，項目公司不得不主動提出降低原定的0.5元/度的電價。

如上所述，BOT/PPP在第二輪的應用一定要吸取第一輪中的經驗和教訓，包括要制定和完善相應的法規和政策，創造符合市場經濟原則、與國際慣例接軌的法律環境；要明確政府機構的授權權力和法律地位，杜絕越權授權和違規承諾的情況；要規范項目談判、投招標、授權、定價等過程，特別是要杜絕行賄受賄行為；要建立公平風險分配原則、風險規避具體操作、擔保和保險機制，以及爭議解決方式；要加強國內金融市場的發展，放寬但規范化募股、借貸、發行信用債券等融資限制；要加強項目融資有關人才的培養和項目融資知識的培訓，等等。特別是，不能僅僅著眼于國內，而應該充分利用項目融資能提高承建商競爭力的優點，積極應用于對外承包工程業務，促進該業務的“市場多元化、方式多元化、領域多元化”發展，更好地實施“走出去”戰略。

（作者單位：清華大學建設管理系）