學(xué)習(xí)《監(jiān)督法》需要注意領(lǐng)會(huì)的幾個(gè)問(wèn)題

摘 要：監(jiān)督法頒布后，出現(xiàn)了一些不同認(rèn)識(shí)，認(rèn)為人大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人監(jiān)督的手段少了。這就需要在實(shí)踐中深刻領(lǐng)會(huì)監(jiān)督法，正確界定專項(xiàng)工作的范圍，認(rèn)真審查政府的年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)、決算，在執(zhí)法檢查中確保檢查落到實(shí)處，并做到工作監(jiān)督和對(duì)人監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督法；專項(xiàng)監(jiān)督；執(zhí)法檢查

中圖分類號(hào)：D911.01文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）19-0276-02

監(jiān)督法頒布后，引起了全國(guó)的重視，各地都掀起了學(xué)習(xí)監(jiān)督法的高潮。但在學(xué)習(xí)和適用過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些不同認(rèn)識(shí)。較為突出的是認(rèn)為監(jiān)督法是部對(duì)“事（工作）”不對(duì)“人（領(lǐng)導(dǎo)干部）”的法，監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的七項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)基本上都是工作監(jiān)督，因而覺(jué)得監(jiān)督法頒布后人大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人監(jiān)督的手段少了，監(jiān)督的力度小了。其實(shí)，這是一種誤解。我們認(rèn)為，監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的七項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)雖然都是工作監(jiān)督，但工作是“人”（領(lǐng)導(dǎo)干部）干的，工作干不好，“人”（領(lǐng)導(dǎo)干部）就有問(wèn)題。因此，人大對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督就是對(duì)“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。這就需要在實(shí)踐中深刻領(lǐng)會(huì)監(jiān)督法，把監(jiān)督法的精神學(xué)精、吃透。下面談點(diǎn)個(gè)人看法：

一、需要領(lǐng)會(huì)的問(wèn)題：專項(xiàng)監(jiān)督如何界定

監(jiān)督法基本廓清了監(jiān)督誰(shuí)、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督的問(wèn)題。監(jiān)督工作的各個(gè)方面，監(jiān)督法用七個(gè)章節(jié)分別作了規(guī)定。居于七個(gè)方面之首的是第二章內(nèi)容，即“聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告”，這應(yīng)該是各級(jí)人大常委會(huì)在實(shí)際工作中運(yùn)用最多，也是最能取得監(jiān)督效果的重要監(jiān)督內(nèi)容。專項(xiàng)工作涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各項(xiàng)工作的方方面面，如何確定議題，成為各級(jí)人大常委會(huì)必須認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。監(jiān)督法第9條對(duì)議題確定的途徑作了六個(gè)方面的原則規(guī)定，即：（1）本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題；（2）本級(jí)人民代表大會(huì)代表對(duì)人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題；（3）本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題；（4）本級(jí)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題；（5）人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題；（6）社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題。實(shí)際工作中，六個(gè)方面所含蓋的問(wèn)題可能很多，不同社會(huì)群體對(duì)不同工作的利益攸關(guān)度不一樣，“突出”、“集中”、“普遍”也都是較為模糊的概念，而如何確定專項(xiàng)工作監(jiān)督的議題，依據(jù)人大常委會(huì)集體行使職權(quán)的原則，需由常委會(huì)決定。做好這項(xiàng)工作，不僅需要對(duì)工作全局有準(zhǔn)確的把握，需要道德良知和社會(huì)正義感，需要為民請(qǐng)命的勇氣，更需要高超的政治智慧。為此，要建立兩個(gè)機(jī)制來(lái)保證議題確定上的程序化和規(guī)范化。

一是建立議題收集機(jī)構(gòu)，成立專門班子。班子成員不僅是常委委員，也可以吸收人大代表參與。及時(shí)把這些問(wèn)題準(zhǔn)確全面完整地傳遞給同級(jí)人大常委會(huì)，確保相關(guān)信息全面、不遲、不失真，為開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督提供原始素材，奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二是建立議題篩選機(jī)構(gòu)。篩選要圍繞監(jiān)督法第9條六個(gè)方面的問(wèn)題。但六個(gè)方面的問(wèn)題肯定會(huì)形形色色，篩選就是要對(duì)收集到的問(wèn)題按一定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行必要的提純過(guò)濾，一般要符合兩個(gè)基本條件，才能列入專項(xiàng)工作監(jiān)督的重點(diǎn)。首先要符合監(jiān)督法中的“突出”、“ 集中”和“普遍”的原則，而不是個(gè)案或小事；其次是當(dāng)?shù)厝罕姺从车臒狳c(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，如涉及政府口的三農(nóng)、義務(wù)教育、環(huán)保、安全生產(chǎn)、拆遷等問(wèn)題等；涉及兩院口的告狀難、執(zhí)行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯(cuò)案不糾、徇私枉法、司法不公等，都可以作為專項(xiàng)工作的議題。

二、需要領(lǐng)會(huì)的問(wèn)題：對(duì)計(jì)劃和預(yù)、決算的審查如何精準(zhǔn)到位

人大常委會(huì)監(jiān)督的第二個(gè)方面內(nèi)容，即監(jiān)督法第三章規(guī)定的“審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告”。這項(xiàng)工作內(nèi)容早就列入了人大監(jiān)督的范疇并在實(shí)施，如每年一次的人代會(huì)上就有相關(guān)的專門議程，定期召開(kāi)的常委會(huì)也有相關(guān)的議題安排。但這些監(jiān)督到目前為止，都有程式化的傾向。譬如對(duì)財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的審查，可以說(shuō)，一次人代會(huì)開(kāi)下來(lái)，代表們雖聽(tīng)了相關(guān)工作報(bào)告，但對(duì)財(cái)政的錢怎么花的，花到什么地方去了，沒(méi)有幾個(gè)代表能說(shuō)出個(gè)子丑寅卯來(lái)，因?yàn)閳?bào)告的內(nèi)容十分粗略。這樣事實(shí)上就不可能真正起到審查、監(jiān)督作用。這些報(bào)告提交人代會(huì)或常委會(huì)批準(zhǔn)，便純粹成了程序安排，鮮有不通過(guò)的例子。要實(shí)施監(jiān)督法所要求的有效監(jiān)督，就必須處理好以下兩個(gè)方面的關(guān)系。

一是報(bào)總賬與查細(xì)賬的關(guān)系。財(cái)政部門代表政府向人代會(huì)或人大常委會(huì)提交的工作報(bào)告一般只報(bào)總賬，如收入與支出總量，收入與支出的大致構(gòu)成。實(shí)際上的收與支的情況十分復(fù)雜，僅憑報(bào)告是無(wú)法看出其是否合理合法的。要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，只有深究財(cái)政部門具體的收支事項(xiàng)，即查細(xì)賬才能解決。而這項(xiàng)工作往往很難開(kāi)展：一是需要相當(dāng)精熟的財(cái)務(wù)知識(shí)；二是工作量相當(dāng)浩繁。對(duì)此，必要時(shí)可聘請(qǐng)有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員來(lái)完成。

二是原則審查和績(jī)效審查的關(guān)系。對(duì)財(cái)政預(yù)決算的審查應(yīng)有兩個(gè)方面，一是看收支是否平衡，二是看收支是否合理。目前主要是審查是否平衡，幾乎沒(méi)有人追究收支是否合理，特別是支出的合理性審查幾乎是空白。這就使得全社會(huì)普遍存在明明是“面子工程”偏說(shuō)是“實(shí)事工程”、明明是“政績(jī)工程”偏說(shuō)是“民心工程”的現(xiàn)象，成本意識(shí)普遍缺失，導(dǎo)致遺留問(wèn)題連綿不絕。 對(duì)此，人大常委會(huì)完全可以對(duì)有關(guān)部門的支出（即花錢）聽(tīng)取專項(xiàng)匯報(bào)，也可以通過(guò)詢問(wèn)或質(zhì)詢的形式進(jìn)行監(jiān)督。（報(bào)載某縣農(nóng)民以納稅人身份狀告財(cái)政局未經(jīng)預(yù)算批準(zhǔn)就添置了一輛小轎車是亂花納稅人的錢，財(cái)政局長(zhǎng)居然說(shuō)農(nóng)民不交農(nóng)業(yè)稅就不是納稅人，沒(méi)有資格告他。姑且不論農(nóng)民算不算納稅人，這位局長(zhǎng)的公仆意識(shí)淡薄到何等程度也可見(jiàn)一斑）。

三、需要領(lǐng)會(huì)的問(wèn)題：執(zhí)法檢查中如何確保檢查落到實(shí)處

這個(gè)問(wèn)題的內(nèi)涵是：人大通過(guò)執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題之后，如何保證這些問(wèn)題得到解決，筆者認(rèn)為，各級(jí)人大常委會(huì)要側(cè)重在兩個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督：

一是要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督。首先要明確執(zhí)法主體和執(zhí)法范圍。即將現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)和地方性法規(guī)分門別類，按照?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)的工作職責(zé)，逐級(jí)確定執(zhí)法部門和單位、執(zhí)法人員的資格和條件、執(zhí)法工作的具體范圍。如編制《行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律法規(guī)主管部門目錄》，建立執(zhí)法人員持證上崗制度等，從而避免執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法工作中存在的責(zé)任不清、管轄不明、越權(quán)執(zhí)法、有利就爭(zhēng)、無(wú)利就推的現(xiàn)象。其次要規(guī)范執(zhí)法程序。程序是權(quán)利得以保障的前提。要督促落實(shí)執(zhí)法公示制度，將執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)、條件、時(shí)限、收費(fèi)、結(jié)果等內(nèi)容公之于眾，完善執(zhí)法文書，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度，以公開(kāi)促公正，便于執(zhí)法相對(duì)人依法維護(hù)自己的合法權(quán)益。

二是堅(jiān)決落實(shí)責(zé)任追究制度。這是實(shí)施執(zhí)法責(zé)任制的核心環(huán)節(jié)，也是實(shí)施有效監(jiān)督的法寶。對(duì)執(zhí)法主體不合格、執(zhí)法程序不合法或執(zhí)法有過(guò)錯(cuò)的單位和個(gè)人，要建議有關(guān)部門追究其相應(yīng)的行政、經(jīng)濟(jì)、民事或刑事責(zé)任，并對(duì)責(zé)任追究情況跟上監(jiān)督。

四、需要領(lǐng)會(huì)的問(wèn)題：監(jiān)督中如何做到工作監(jiān)督和對(duì)人監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合

監(jiān)督法實(shí)施后，人大的同志有很大困惑。認(rèn)為監(jiān)督法不是放權(quán)，而是收權(quán)，不是松綁，而是束縛。對(duì)人的監(jiān)督少了，對(duì)事的監(jiān)督多了。人大代表和委員個(gè)人的監(jiān)督權(quán)少了，常委會(huì)的集體監(jiān)督權(quán)多了。不光原來(lái)沒(méi)有實(shí)行過(guò)但大家熱盼的彈劾制度沒(méi)有規(guī)定其中，就是大家實(shí)行過(guò)，并認(rèn)為是行之有效的一些成熟做法，如人大任命的干部的述職制度、個(gè)案監(jiān)督制度、人大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的評(píng)議制度等都沒(méi)有作規(guī)定。這些東西是地方人大創(chuàng)造的。地方人大創(chuàng)造的制度要不要規(guī)定？監(jiān)督法制定時(shí)，為了避免爭(zhēng)論，就沒(méi)有規(guī)定。目前監(jiān)督法的規(guī)定，既是集體（工作）監(jiān)督原則，也是對(duì)事（人）監(jiān)督原則。這是很大的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這個(gè)轉(zhuǎn)變，領(lǐng)會(huì)這個(gè)轉(zhuǎn)變。其實(shí)，監(jiān)督法雖然沒(méi)有規(guī)定對(duì)干部個(gè)人的監(jiān)督制度，但有些條文，實(shí)際上已體現(xiàn)了這種精神，具體可通過(guò)以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)人大任命的干部的監(jiān)督：

1.通過(guò)“專項(xiàng)工作監(jiān)督”來(lái)加強(qiáng)對(duì)干部的監(jiān)督

“專項(xiàng)工作監(jiān)督”是監(jiān)督法最為詳細(xì)和具體的規(guī)定。通過(guò)“專項(xiàng)工作監(jiān)督”就可以就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督。而且監(jiān)督法第8條規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)“每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告”，這就把對(duì)事和對(duì)人的監(jiān)督變成了經(jīng)常性的監(jiān)督。

2.通過(guò)“執(zhí)法檢查”來(lái)加強(qiáng)對(duì)干部的監(jiān)督

如果說(shuō)“專項(xiàng)工作監(jiān)督”主要是對(duì)“一府兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督，沒(méi)有涉及分管領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)的話，那么通過(guò)“執(zhí)法檢查”這種監(jiān)督形式，就可使監(jiān)督面擴(kuò)大。對(duì)“執(zhí)法檢查”中存在的問(wèn)題既可以按監(jiān)督法第四章的規(guī)定辦，也可以結(jié)合第六章的規(guī)定，輔之以詢問(wèn)和質(zhì)詢手段，從而使監(jiān)督手段顯得有力度。

3.通過(guò)“特定問(wèn)題調(diào)查”和“撤職案的評(píng)議和決定”來(lái)加強(qiáng)對(duì)干部

“特定問(wèn)題調(diào)查”和“撤職案的評(píng)議和決定”相對(duì)于前兩種監(jiān)督手段，對(duì)人的力度可能更大一些。如監(jiān)督法第44條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以決定撤銷本級(jí)人民政府個(gè)別副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的職務(wù)；可以撤銷由它任命的本級(jí)人民政府其他組成人員和人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，中級(jí)人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院分院檢察長(zhǎng)的職務(wù)”。 “特定問(wèn)題調(diào)查”對(duì)人對(duì)事很強(qiáng)的監(jiān)督，但正由于很強(qiáng)，監(jiān)督法才規(guī)定了嚴(yán)格的程序，所以，行使這兩個(gè)權(quán)力應(yīng)采取慎重的原則。

總之，監(jiān)督法的頒布實(shí)施，是完善人民代表大會(huì)制度的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)依法履行監(jiān)督職權(quán)，健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，更好的發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

[責(zé)任編輯 陳 鶴]