學習《監(jiān)督法》需要注意領會的幾個問題

摘 要：監(jiān)督法頒布后，出現(xiàn)了一些不同認識，認為人大對領導干部個人監(jiān)督的手段少了。這就需要在實踐中深刻領會監(jiān)督法，正確界定專項工作的范圍，認真審查政府的年度國民經(jīng)濟計劃和預、決算，在執(zhí)法檢查中確保檢查落到實處，并做到工作監(jiān)督和對人監(jiān)督的有機結合。

關鍵詞：監(jiān)督法；專項監(jiān)督；執(zhí)法檢查

中圖分類號：D911.01文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0276-02

監(jiān)督法頒布后，引起了全國的重視，各地都掀起了學習監(jiān)督法的高潮。但在學習和適用過程中，也出現(xiàn)了一些不同認識。較為突出的是認為監(jiān)督法是部對“事（工作）”不對“人（領導干部）”的法，監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會對“一府兩院”的七項監(jiān)督職權基本上都是工作監(jiān)督，因而覺得監(jiān)督法頒布后人大對領導干部個人監(jiān)督的手段少了，監(jiān)督的力度小了。其實，這是一種誤解。我們認為，監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會對“一府兩院”的七項監(jiān)督職權雖然都是工作監(jiān)督，但工作是“人”（領導干部）干的，工作干不好，“人”（領導干部）就有問題。因此，人大對“一府兩院”工作的監(jiān)督就是對“一府兩院”領導干部的監(jiān)督。這就需要在實踐中深刻領會監(jiān)督法，把監(jiān)督法的精神學精、吃透。下面談點個人看法：

一、需要領會的問題：專項監(jiān)督如何界定

監(jiān)督法基本廓清了監(jiān)督誰、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督的問題。監(jiān)督工作的各個方面，監(jiān)督法用七個章節(jié)分別作了規(guī)定。居于七個方面之首的是第二章內(nèi)容，即“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”，這應該是各級人大常委會在實際工作中運用最多，也是最能取得監(jiān)督效果的重要監(jiān)督內(nèi)容。專項工作涉及經(jīng)濟和社會發(fā)展等各項工作的方方面面，如何確定議題，成為各級人大常委會必須認真面對的問題。監(jiān)督法第9條對議題確定的途徑作了六個方面的原則規(guī)定，即：（1）本級人民代表大會常務委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（2）本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；（3）本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題；（4）本級人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；（5）人民來信來訪集中反映的問題；（6）社會普遍關注的其他問題。實際工作中，六個方面所含蓋的問題可能很多，不同社會群體對不同工作的利益攸關度不一樣，“突出”、“集中”、“普遍”也都是較為模糊的概念，而如何確定專項工作監(jiān)督的議題，依據(jù)人大常委會集體行使職權的原則，需由常委會決定。做好這項工作，不僅需要對工作全局有準確的把握，需要道德良知和社會正義感，需要為民請命的勇氣，更需要高超的政治智慧。為此，要建立兩個機制來保證議題確定上的程序化和規(guī)范化。

一是建立議題收集機構，成立專門班子。班子成員不僅是常委委員，也可以吸收人大代表參與。及時把這些問題準確全面完整地傳遞給同級人大常委會，確保相關信息全面、不遲、不失真，為開展專項監(jiān)督提供原始素材，奠定現(xiàn)實基礎。

二是建立議題篩選機構。篩選要圍繞監(jiān)督法第9條六個方面的問題。但六個方面的問題肯定會形形色色，篩選就是要對收集到的問題按一定標準，進行必要的提純過濾，一般要符合兩個基本條件，才能列入專項工作監(jiān)督的重點。首先要符合監(jiān)督法中的“突出”、“ 集中”和“普遍”的原則，而不是個案或小事；其次是當?shù)厝罕姺从车臒狳c和焦點問題，如涉及政府口的三農(nóng)、義務教育、環(huán)保、安全生產(chǎn)、拆遷等問題等；涉及兩院口的告狀難、執(zhí)行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、徇私枉法、司法不公等，都可以作為專項工作的議題。

二、需要領會的問題：對計劃和預、決算的審查如何精準到位

人大常委會監(jiān)督的第二個方面內(nèi)容，即監(jiān)督法第三章規(guī)定的“審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告”。這項工作內(nèi)容早就列入了人大監(jiān)督的范疇并在實施，如每年一次的人代會上就有相關的專門議程，定期召開的常委會也有相關的議題安排。但這些監(jiān)督到目前為止，都有程式化的傾向。譬如對財政預決算報告的審查，可以說，一次人代會開下來，代表們雖聽了相關工作報告，但對財政的錢怎么花的，花到什么地方去了，沒有幾個代表能說出個子丑寅卯來，因為報告的內(nèi)容十分粗略。這樣事實上就不可能真正起到審查、監(jiān)督作用。這些報告提交人代會或常委會批準，便純粹成了程序安排，鮮有不通過的例子。要實施監(jiān)督法所要求的有效監(jiān)督，就必須處理好以下兩個方面的關系。

一是報總賬與查細賬的關系。財政部門代表政府向人代會或人大常委會提交的工作報告一般只報總賬，如收入與支出總量，收入與支出的大致構成。實際上的收與支的情況十分復雜，僅憑報告是無法看出其是否合理合法的。要實現(xiàn)有效監(jiān)督，只有深究財政部門具體的收支事項，即查細賬才能解決。而這項工作往往很難開展：一是需要相當精熟的財務知識；二是工作量相當浩繁。對此，必要時可聘請有關專業(yè)機構和人員來完成。

二是原則審查和績效審查的關系。對財政預決算的審查應有兩個方面，一是看收支是否平衡，二是看收支是否合理。目前主要是審查是否平衡，幾乎沒有人追究收支是否合理，特別是支出的合理性審查幾乎是空白。這就使得全社會普遍存在明明是“面子工程”偏說是“實事工程”、明明是“政績工程”偏說是“民心工程”的現(xiàn)象，成本意識普遍缺失，導致遺留問題連綿不絕。 對此，人大常委會完全可以對有關部門的支出（即花錢）聽取專項匯報，也可以通過詢問或質(zhì)詢的形式進行監(jiān)督。（報載某縣農(nóng)民以納稅人身份狀告財政局未經(jīng)預算批準就添置了一輛小轎車是亂花納稅人的錢，財政局長居然說農(nóng)民不交農(nóng)業(yè)稅就不是納稅人，沒有資格告他。姑且不論農(nóng)民算不算納稅人，這位局長的公仆意識淡薄到何等程度也可見一斑）。

三、需要領會的問題：執(zhí)法檢查中如何確保檢查落到實處

這個問題的內(nèi)涵是：人大通過執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)存在的問題之后，如何保證這些問題得到解決，筆者認為，各級人大常委會要側重在兩個方面加強監(jiān)督：

一是要加強對執(zhí)法責任制落實情況的監(jiān)督。首先要明確執(zhí)法主體和執(zhí)法范圍。即將現(xiàn)行國家法律法規(guī)和地方性法規(guī)分門別類，按照執(zhí)法機關的工作職責，逐級確定執(zhí)法部門和單位、執(zhí)法人員的資格和條件、執(zhí)法工作的具體范圍。如編制《行政機關實施法律法規(guī)主管部門目錄》，建立執(zhí)法人員持證上崗制度等，從而避免執(zhí)法機關在執(zhí)法工作中存在的責任不清、管轄不明、越權執(zhí)法、有利就爭、無利就推的現(xiàn)象。其次要規(guī)范執(zhí)法程序。程序是權利得以保障的前提。要督促落實執(zhí)法公示制度，將執(zhí)法的標準、條件、時限、收費、結果等內(nèi)容公之于眾，完善執(zhí)法文書，增強執(zhí)法的透明度，以公開促公正，便于執(zhí)法相對人依法維護自己的合法權益。

二是堅決落實責任追究制度。這是實施執(zhí)法責任制的核心環(huán)節(jié)，也是實施有效監(jiān)督的法寶。對執(zhí)法主體不合格、執(zhí)法程序不合法或執(zhí)法有過錯的單位和個人，要建議有關部門追究其相應的行政、經(jīng)濟、民事或刑事責任，并對責任追究情況跟上監(jiān)督。

四、需要領會的問題：監(jiān)督中如何做到工作監(jiān)督和對人監(jiān)督的有機結合

監(jiān)督法實施后，人大的同志有很大困惑。認為監(jiān)督法不是放權，而是收權，不是松綁，而是束縛。對人的監(jiān)督少了，對事的監(jiān)督多了。人大代表和委員個人的監(jiān)督權少了，常委會的集體監(jiān)督權多了。不光原來沒有實行過但大家熱盼的彈劾制度沒有規(guī)定其中，就是大家實行過，并認為是行之有效的一些成熟做法，如人大任命的干部的述職制度、個案監(jiān)督制度、人大對領導干部個人的評議制度等都沒有作規(guī)定。這些東西是地方人大創(chuàng)造的。地方人大創(chuàng)造的制度要不要規(guī)定？監(jiān)督法制定時，為了避免爭論，就沒有規(guī)定。目前監(jiān)督法的規(guī)定，既是集體（工作）監(jiān)督原則，也是對事（人）監(jiān)督原則。這是很大的指導思想的轉變。我們應當適應這個轉變，領會這個轉變。其實，監(jiān)督法雖然沒有規(guī)定對干部個人的監(jiān)督制度，但有些條文，實際上已體現(xiàn)了這種精神，具體可通過以下幾個方面加強對人大任命的干部的監(jiān)督：

1.通過“專項工作監(jiān)督”來加強對干部的監(jiān)督

“專項工作監(jiān)督”是監(jiān)督法最為詳細和具體的規(guī)定。通過“專項工作監(jiān)督”就可以就可以實現(xiàn)對“一府兩院”主要領導人的監(jiān)督。而且監(jiān)督法第8條規(guī)定各級人大常委會“每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”，這就把對事和對人的監(jiān)督變成了經(jīng)常性的監(jiān)督。

2.通過“執(zhí)法檢查”來加強對干部的監(jiān)督

如果說“專項工作監(jiān)督”主要是對“一府兩院”主要領導人的監(jiān)督，沒有涉及分管領導和部門領導的話，那么通過“執(zhí)法檢查”這種監(jiān)督形式，就可使監(jiān)督面擴大。對“執(zhí)法檢查”中存在的問題既可以按監(jiān)督法第四章的規(guī)定辦，也可以結合第六章的規(guī)定，輔之以詢問和質(zhì)詢手段，從而使監(jiān)督手段顯得有力度。

3.通過“特定問題調(diào)查”和“撤職案的評議和決定”來加強對干部

“特定問題調(diào)查”和“撤職案的評議和決定”相對于前兩種監(jiān)督手段，對人的力度可能更大一些。如監(jiān)督法第44條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，可以決定撤銷本級人民政府個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的職務；可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務”。 “特定問題調(diào)查”對人對事很強的監(jiān)督，但正由于很強，監(jiān)督法才規(guī)定了嚴格的程序，所以，行使這兩個權力應采取慎重的原則。

總之，監(jiān)督法的頒布實施，是完善人民代表大會制度的一項重要舉措，對于各級人大常委會依法履行監(jiān)督職權，健全監(jiān)督機制，加強監(jiān)督實效，更好的發(fā)揮人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢，推進社會主義民主法治建設都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

[責任編輯 陳 鶴]