我國農村宅基地選擇的棄舊辟新的成因與對策

[摘 要]隨著我國城市化快速發展，土地資源日益緊張，廣大農村宅基地選擇時卻出現了嚴重的棄舊辟新侵占良田的行為，從而導致大量土地閑置。文章以湖北省孝感市光明村為例，在實地調研的基礎上，從經濟學的視角，研究了宅基地棄舊辟新行為的主要原因，分析了宅基地棄舊辟新帶來的問題，提出了使農民充分利用土地資源的引導機制。

[關鍵詞]宅基地；棄舊辟新；成因；對策

[中圖分類號] F301.24 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2008)09-0045-04

引 言

聚落是人類活動的中心，她既是人們居住、生活、休息和進行各種社會活動的場所，也是人們進行勞動生產的場所[1]。從廣義上講，聚落包括村落與城市兩種人類的居住地[2]。農村聚落是人口集聚的原生地，而城市則是隨生產力發展、社會分工深化而形成的人類集聚的次生地。隨著科技的迅速發展和人類文明的不斷進步，人口城市化已成必然趨勢。改革開放近30年來，在中國經濟快速發展的推動下，我國城市化取得了巨大成績。但在城市空間規模快速擴張的同時，我國廣大農戶建房的空間布局卻處于一種無序狀態，農戶宅基地選擇出現了嚴重的棄舊辟新行為，由原自然村落中間向四周擴張侵占良田，這不僅浪費了寶貴的土地資源，而且對于農村基礎設施建設、小康社會的順利實現都造成了嚴重而深遠的影響。也對我國新農村 “生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的建設目標提出了挑戰。本文以湖北孝昌縣佗店村的一個自然村落為例進行實證研究。

一、農村宅基地選擇的棄舊辟新現象的分析

農村宅基地是指農戶用于建造房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括農戶住房用地、附房用地、宅旁綠地、庭院、圍墻占地等。農村宅基地屬于村集體所有，農戶對其只有使用權。宅基地棄舊辟新是中國廣大農村聚落空間發展到特定歷史時期的一種特殊現象，是指改革開放以來，隨著農民非農收入比重的增加，和村內部原住宅區生存環境的惡化，而改造成本較另擇新址高，有條件建新房屋的農民不在原老房子宅基地重建房，而在生存環境較好(交通便利，地勢平坦，自然排水較好，水質好等)的地方開辟宅基地的行為。宅基地棄舊辟新導致村落內部衰敗、廢墟面積擴大，內外房屋成新度形成強烈反差的農村房屋空間結構態勢。自然村落的形成是一個較漫長和平緩的過程，一般呈向心性的聚集態勢。改革開放以來，隨著農村經濟的不斷發展，有經濟條件建設新房的農民向村外圍擴展；在交通比較便利，地勢平坦，水源充足和水質較好的生存環境較好的地段建造新房屋。導致農村用地外延內空，中心衰敗的現象。這已經成為全國性的問題，在東部、中部和西部各省都屢見不鮮。

光明村位于湖北省孝昌縣境內，全村人口近1700人，人均年純收入約1500元，這個行政村管轄3個自然村落，農戶宅基地選擇都出現了棄舊辟新行為，而且表象和成因都基本相同，所以本文選擇其中一個自然村——小灣關進行具體研究，該自然村有居民約400人，居戶約60戶，老房子基本都是在70年代及以前用土坯建造的，還有少數是在80年代初期用紅磚黑瓦建造的平房，這些房屋本身質量差，經過幾十年的居住，現在已經有不同程度的破壞，特別是土坯房子已經不能居住，有條件重建的農民都陸續建造新房屋。他們選址80%以上都傾向向村外圍擴展，即使原土坯房屋已倒塌，他們也不在原住宅地重建；該村在老房子宅基地已經建房屋的居民也頗是后悔，一時草率匆忙建造的居民，只要房子沒裝修，就不急于裝修，準備攢些錢在村外重建。由此，導致村中心土坯房子倒塌一大片，外圍兩層樓房半環繞(該村落西部地勢較高，取水很困難，所以房屋向南部、北部和東部擴展)的極不協調的現象。

二、農村宅基地棄舊辟新行為帶來的問題

農村宅基地棄舊辟新行為由來己久，只是在目前世界范圍內正在演進的糧食緊張局勢和中國耕地緊張的狀況下其影響尤為突出。作為人口第一大國，政府正采取積極措施擴大生產，以確保糧食供應。面對糧食生產成本上升，國際糧價飆升的局面，中國需要警鐘長鳴。農村宅基地辟心棄舊侵占良田造成了有限土地資源的嚴重浪費，影響了糧食生產的良性發展、限制了農民土地增收空間和農村社區落后面貌的改善，成為制約農村經濟可持續和諧發展的一大障礙。

(一)農村宅基地棄舊辟新造成了土地資源的嚴重浪費

根據對光明村下轄的一個自然村——小灣關的調查，目前全村人口約400人，宅基地面積超過4000平方米。村中心己經有20多戶廢棄農宅，面積約達到1300平方米，約占全村總量的30% 。一個自然村落由于宅基地棄舊辟新侵占良田而浪費的土地資源，與城市擴張吞食的農田規模相比較，似乎微不足道，但放眼全國，農村聚落數量多(數以白萬計)，因農村宅基地棄舊辟新行為浪費的土地資源總量是十分驚人的。農村建房占用耕地成為耕地流失加劇的重要原因。我國人均耕地面積僅1. 59畝，相當于世界人均耕地3. 75畝的43%，我國人口卻以每年約1500萬的速度猛增，同時又存在著土地荒漠化、土壤退化、地力下降、農業環境污染、土地后備資源不足等嚴重的生態問題。根據國土資源部2003年3月發布的《全國土地開發整理規劃》可知，全國土地開發整理補充耕地的總潛力為1340萬公頃(20100萬畝)，其中全國土地整理補充耕地潛力約600萬公頃(9000萬畝)，占補充耕地總潛力的45%。有效疏導宅基地棄舊辟新行為，治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約286. 67萬公頃(4300萬畝)，約占土地整理補充耕地潛力的48%。這說明宅基地棄舊辟新行為對我國土地資源造成了巨大的浪費，必須盡快加大力度加以治理。

(二)縮小了農民依靠土地增收的空間，不利于擴大內需

2008年4月份以來，國際大米均價上漲25%。2月和3月，國家兩次提高稻谷最低收購價，累計提價達到9%～10%。中國銀監會還要求金融機構壓縮非農貸款投放，確保信貸支農。農村宅基地棄舊辟新導致幾乎所有聚落的耕聚比(即聚落耕地面積與聚落用地面積之比)大幅下降，合理的聚落用地面積，應該使耕聚比達到最大值；每人平均糧食產量是與耕聚比正成的，耕聚比下降限制了糧食增產的潛力，當然也就減少了因糧食漲價增加的收入，不利于帶動農村消費市場。

(三)影響了農村精神文明建設

農村宅基地棄舊辟新建房地無序擴張狀態，加劇了村落內部的衰敗，弱化了農村居民的集體意識、衛生健康意識、環保節能意識等；村內成為老年化、貧困化的象征，原來和睦的鄰里關系隨著不斷的外遷而被打破。空心化對農村安全構成隱患，村中心遺留下來的舊房子多為草房成為農村火災的主要源頭。而目，村中間破敗的老房成了衛生防疫的死角，長期閑置造成家鼠泛濫，引起以家鼠為媒介的傳染病的流行。近年來，農宅攀高引發的采光、排水、出路等問題日益突出，民事糾紛不斷上升，給社會治安和農村社會穩定留下隱患。

三、農村宅基地選擇棄舊辟新的成因分析

農戶是農村土地利用的微觀主體，農戶利用土地的決策是自身的條件和外部環境綜合作用的結果。農戶的決策過程其實就是在追求一種效用最大化目標的過程，住房不僅是農戶遮風擋雨的場所、安身立命的根本，而且也是農戶財富的象征。在選擇宅基地建設房屋方面，作為有限理性的農戶，一般都會根據自身所擁有的資源和外部的約束條件(社會、經濟、自然因素等)來合理的決策，以期達到他們效用最大化的目標。農村宅基地棄舊辟新行為，導致村內老住宅閑置，甚至大面積破敗坍塌。經過實證研究發現該行為有深層次原因：是生存環境因素，客觀經濟條件因素，管理機制因素和主觀意識因素共同作用的結果。

(一)原住宅區生存環境惡化，改造成本較選新址重建成本高

在中國廣大農村住宅區一般沒有統一的排水設施，更沒有污水處理設施，生活污水直接就近排到池塘；大多數農村地區(特別是中西部和東部欠發達地區)都沒有條件引入自來水設施，取水靠自家打井，抽取地下水。這樣經幾代人的居住后，生活污水填塞池塘，一到夏天臭氣熏天，而且污水滲入地下，流到農戶打的井中，污染了飲用水。要改善居住環境，就要翻塘清污，并將污染的地下水抽起來，依現在的市場行情，翻一口塘需8000元左右，還要抽取地下水也需要電費，而且改善環境往往不是改善一口池塘就能解決問題，要同時翻挖鄰近池塘，費用有可能高達幾萬。并且池塘是個公共產品，都不愿意首先出資，等著別人治理，自己“搭便車”。這樣誰都不愿意首先翻塘清污，因為一旦清理了成本自己一個人承擔，而且不能阻止其它居民受益；同樣不能阻止別人再污染。可能有人會提議村委會牽頭，村民集資翻塘。這個提議在越是欠發達地區越是行不通，首先，越是欠發達地區村委會越是缺資金，號召力很有限，形同虛設；其次，農村建房子，由于各家庭經濟條件不同，步調不一致，有些居民已經搬到外圍建房，他們不會集資；再次，有些村民由于其它的原因如“出路”等問題，以計劃到外圍建房，他們也同樣不會集資。這樣留下來在原地基建房的村民分攤的費用很高，而取得一塊地建房，只要是自家的責任田，并處于村子周圍不太遠。取得土地建房許可證、平整地基和打井取水等只需約5000元。在修建老住宅時，缺乏統一規劃，布局不合理，后修的房屋將先修居民的“出路”(出進是否便利，大門正方向視線是否受阻)擋了，雖然有時甚至發生流血沖突事件，但最終還是建了。那么出路被擋的那個居戶如果要重建房子不會在原宅基地修建而另選新址。另外，老房子拆遷需要花費成本，拆下來的東西除了占地方沒什么用途；即使老房子倒塌，清除殘磚斷瓦也要花成本。因為不能使用推土機統一集中清理，發揮規模效應，單個農戶依靠人工清理成本較高，單個農戶請推土機清理成本更高。

(二)農民非農收入不斷增加，占家庭總收入的比重逐漸增大，農田收入邊際效用下降

改革開放以來，隨著到城市務工的農村剩余勞動力的不斷增多，不但帶來了總收入的增加，也使農民的收入結構也發生了很大變化。由改革開放前單純依靠務農收入，發展到多元化收入結構，即到城市務工工資收入、投資做生意等。農民非農收入已經占農民家庭總收入的40%以上。部分地區更高，遠遠超過50%。經過實地調查統計，湖北省佗店村非農收入約占農民家庭年總收入的52%。在家種地的基本是老人、中年婦女和孩子，能夠出去打工的農民大多選擇進城。通常青年男子學門手藝上工地搞建筑，女子到南方深圳、廣州等地進廠打工。如果田地較多，老人身體較差忙不過來，在農忙時年輕人回家忙完后，馬上返城。農民總收入的增加，農民放棄破敗的舊房子重蓋新房屋的愿望愈加強烈。如果農民收入不增加，沒有積蓄，蓋新房屋的愿望就會不斷的被壓抑，而只能在舊房子上修修補補，忍耐著過下去。雖然農民收入增加了，但相對于城市里的天價房屋，他們的那點微薄收入微不足道，在城市里買個房子是不可能的，所以農民大多數只能選擇在農村建設房屋。由于非農收入占家庭總收入的比重不斷提高，土地收入對農民的邊際效用也隨之降低，土地已不是農民生存資料的唯一來源，農民在考慮建房選址時，權衡某塊擬用做地基的良田所帶來的新住房良好環境收益與該良田種糧食的機會收益時，農民傾向于選擇前者。

(三)土地管理機制不合理，缺乏基于利益引導的統一規劃與布局

在農村經濟發展過程中，新房建設快速發展時期，加強對農村建房的統一規劃管理，是至關重要的。但正是這一環節存在很多問題，鄉村建設一直是我國建設和規劃的薄弱環節，在量大面廣的住宅更新過程中，各地農村的村莊均表現出粗放式的發展勢頭。正如薛力所言，空心村是在城市化滯后于非農化的條件下由迅速發展的村莊住宅建設與落后的規劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發展而內部衰敗的空間形態的分異現象。一方面，土地管理機制不合理。農村建房要取得土地建房許可證，鄉鎮土地管理所是發放土地建房許可證的權利機構，土地管理所管理的區域比較大，對村莊的具體情況不熟悉，只能出臺一些大綱性的政策，如規定村莊外圍一定范圍內才允許建房，這一規定也加劇了農村建新房布局的無序性，因為同一方向不可能大面積建房，只能圍繞村莊零散新建。加之存在“尋租行為”隱患，導致土地審批帶有隨意性和盲目性。由于村干部沒有土地審批的權利，農民建房直接找土地管理所審批，村干部規劃意識淡薄，缺乏統一規劃的積極性，對規劃不關心，加之村干部素質普遍較低，要作到科學合理的規劃也是心有余而力不足。另一方面，大面積老房子坍塌無人監督管理，無人組織清理，不能及時將其還原為耕地。

(四)攀比之風和封建迷信思想還有一定市場

一是存在封建迷信思想。尊奉“樹挪死，人挪活”的古訓，如果那家兄弟們都生女孩，沒有男孩，而恰好兄弟們住在一起，老人們就會認為“這地方(老房子)不發人”，如果經濟條件允許就會另擇新址建新房，如果住的是破舊老房子，那就更會搬走啦。因為在大多數農民的眼力傳宗接代仍然是天大的事情，更何況在中國這個特定歷史時期，農民養兒還為了“防老”(老有所養)。二是攀比思想較嚴重。農村住宅建設基本上朝著“越來越高、越來越大”的方向發展。只有廣闊的村外和農田才能提供更大的住宅建設空間。佗店村村民建的新房現在基本都是高兩層或三層，外加“小三間”(沿正屋地基向大門朝向，打一個院子，院內建廚房、豬圈和洗手間，總占地平均約200平方米)。另外，由于男女性別比例嚴重失衡，男性人口較女性人口多，特別是隨著即將進入婚齡的男性人口的增多，他們對住房的需求會更加旺盛，畢竟，受傳統思想的影響，農村中女性談婚論嫁大部分是要看男方的家庭住房條件的，“小康不小康，全在一棟房”。

四、對策與措施

我國是個有著13億多人口的映映大國，一定的耕地數量對于保障我國糧食安全具有非常重要的意義。由于我國農村居民點數量多、規模小、分布零散等特點，農村居民點用地擴張所造成的耕地流失甚至大于城鎮用地擴展造成的耕地流失，并且這種狀況是在農村人口絕對量逐漸減少的情況下發生的，這不得不引起我們的重視與思考。當前世界范圍內的糧食緊張局勢正在演進，世界糧食形勢不樂觀，部分國家已經因糧荒引發混亂；二是年初冰雪突襲，通脹攀升，糧食和食品首當其沖，倘若糧食短缺防線突破，政府防止通脹布局將功虧一簣。在此背景下，作為人口第一大國，采取積極措施治理農村宅基地棄舊辟新行為挖掘土地生產潛力，擴大生產，以確保糧食供應顯得尤為重要。

(一)基于利益引導的統一規劃與土地管理機制

農村建房管理規劃應該做到因地制宜，在資金匱乏的欠發達地區，不宜實行村村合并整體搬遷，不能搞一刀切。而應該根據具體情況在原自然村的基礎上實行局部改造，一是整體搬遷需要大量的資金；二是農村一般是同宗族姓氏的住在一起，形成一個自然村。行政村下轄的若干自然村往往宗族不同，在宗族觀念還比較濃厚的農村貿然將他們整合到一起，容易引起沖突。在實證研究的基礎上，擬提出基于利益引導的統一規劃與土地管理機制。由村委會召開村民大會，集體商談決定選擇一塊地皮供村民建房之用，報鄉鎮土管所審批，土地管理所從銀行貸款用于在新的地皮上修建公共設施，如：平整土地、打公共水井、修道路、拉電線、挖池塘、建排水設施等。在土地管理所的監督下村委會具體負責興建這些設施，資金由土地管理所提供。村民向土地管理所申請建房許可證時，由土地管理所收取土地建房許可費和興建設施的費用。經過實證研究，集體興建公共設施較單獨修建可以節省約3000元(10戶就可以達到這個效果，戶數越多節約就會越多)；選擇地皮時要充分考慮村民新建房屋的需求量。在村民搬出之后，集體統一對老房宅地廢墟進行平整，宅地改為良田，使用權歸原農戶，費用按面積大小分攤。佗店村有一個自然村村委會通過召開村民大會決定在村北部劃出一塊宅基地供村民建房，報鄉土地管理所批準并通過。村委會沒有修建任何公共設施，但需要并有經濟條件建房的村民已陸續在那里建房8家，還有村民正攢錢準備在那里建房。如果興建一些公共設施吸引力會更大，特別是現在由政府財政出資在全國各地興建村村通公路，可以將公路引入這一區域，集體打井、挖池塘、平整地基等。并且在聚落空心化的過程中，無序中存在著有序，呈整體分散，局部聚集的態勢，農民生活還是傾向于群居。基于自利引導的農村土地管理機制，也可以滿足農民的這一需求。

(二)加強新宅基地基礎設施建設，增加集聚力

交通區位、電力線路等條件己經成為農民選擇宅基地的重要因素。根據調查，部分村民選擇在村外另蓋新房，在于交通便利。為此，要以人為本，在新開辟的宅基地上啟動基礎設施建設，如道路、供電、供水等最為基本的公用設施。通過改善基礎設施，創造良好的生存環境，引導農民建房走向聚集。溫家寶總理在政府工作報告中指出，2008年中央財政安排支農資金5625億元，比去年增加1307億元。這是中央財政支農資金增量首次超過千億元。根據財政預算報告，與2007年相比，2008年中央財政用于“三農”的支出將增長30.3%，這一增幅也創了歷史新高。這些支農資金為改善農村基礎設施，治理村落“空心化”，挖掘土地生產潛力，促進經濟發展提供了有力的保障。

(三)挖掘農業內部增收潛力，增加農田收入的邊際效用

不斷挖掘農業內部增收潛力，促進農民土地收入的增加。農民施展才能的最大舞臺仍是土地，向土地要效益是最直接也是最有效的方式。應繼續推進農業結構調整，不斷提高農產品附加值，幫助農民增加來自農業內部的收入。具體說來，就要既做足耕地精耕細作的文章，又要做好其它資源的合理開發和利用；既要發展精細農業、精品養殖業，又要拓展和培育旅游、休閑等農業的多種功能，著力發展特色農業。對于佗店村來說，村民不要僅僅只種水稻，由于現在“村村通公路”工程的順利實施，農產品進城比較便利快捷，根據當地的氣候、土質條件和市場約束條件，可種植蓮藕、蔬菜等經濟作物；有效利用池塘，發展養魚業。

[參考文獻]

[1]金其銘.聚落地[M].南京：南京師大出版社，1984：6.

[2]張文奎.人文地理學概論[M] .長春：東北師范大學出版社， 1993：210.

Causes of the Choice of Using New Housing Sites Instead of the Old Ones in the Rural and Their Countermeasures

Guan Xiongying ，He Weijun

(Sanxia University ，Yichang 430000，China)

Abstract： With the rapid development of China’s urbanization， land resources are growing scarce. When farmers build houses， most of them use new housing sites instead of the old ones， resulting in much idle land. Based on the research on Guangming village， Xiaogan City， Hubei Province and from the perspective of economics， this article studies main causes of farmers’ using new housing sites instead of the old ones， analyzes their consequences and puts forward a mechanism guiding farmers to make full use of the land.

Key words： housing land； use new things instead of old ones； cause； countermeasure

(責任編輯：張丹郁)