京津冀區域環保行政執法協同發展與對策研究

[摘 要]目前，在京津冀地區的環保執法工作中尚缺乏協調性和統一性，三地配合程度不夠，存在傳統的各地分而治之的現象，各執法部門職能交叉，從而影響到區域環保執法的效果。加強區域間環境執法的協同合作與發展，是治理污染、建立健康生態環境的重要舉措。文章從京津冀地區的現實環境狀況出發，結合區域環境行政執法中遇到的實際問題，提出解決京津冀地區環境行政執法問題的建議和對策。

[關鍵詞]京津冀；區域；環境行政執法；協同發展

[中圖分類號] F061.5 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2008)09-0067-04

※2007年河北省軟科學研究計劃項目(074572312)。 目前，京津冀一體化進程加快，區域協作正帶動環渤海地區經濟發展進入新的階段，然而京津冀經濟一體化進程快速發展的同時，區域的環境質量與生態健康正在持續下降，經濟發展帶來的新的污染問題正在不斷產生，水、土、氣污染越來越表現出協同效應的復合特征和交互作用，陸地污染對渤海近海生態系統和生物資源安全產生深遠影響。

環境是保障經濟社會持續發展的重要生產力，環境保護是實現社會和經濟可持續發展的重要保證，也是我國的一項基本國策。由于我國環境保護工作主要是以行政為主導，環境行政執法就顯得尤為重要。也就是說環境保護工作中行政管理機關執行環境法律規范的活動非常重要，涉及對環境違法行為的行政處理、行政處罰、行政許可、行政強制執行、行政監督檢查等行為。近年來，我國推行了“預防為主，防治結合”，“誰污染，誰治理”和“強化環境管理”三大政策，切實把環保工作放在突出重要的位置，我省環境執法得到不同程度的加強。當前，我省又在經濟發展上提出了“京津冀一體化”戰略，在這一進程中，京津冀環境執法如何協調發展作為一個新課題。我們通過走訪三地環保部門，調查了解三地環境污染和基層環境執法狀況，結合以前研究成果，認為當前治理京津冀環境污染問題，應當轉變思路，建立和完善區域環保行政聯合執法、協調執法和協同發展的新模式。

一、京津冀地區環境狀況

京津冀地區是“環渤海經濟圈”的核心。環渤海經濟圈，是指以遼東半島、山東半島、京津冀為主的環渤海濱海經濟帶，也是全國重要工業基地。由于環渤海地區充分發揮了在政治、經濟、科技、人才、流通的突出優勢，并且抓住了東北振興、西部開發、北京奧運的歷史機遇，近年來經濟迅速騰飛。然而，隨著環渤海地區經濟快速增長、人口不斷增加導致排污總量有所增加，環境更加脆弱。

調查發現，隨著京津冀地區民眾環保意識的提高，環境基礎設施建設的進展，環境行政執法力度的加大，以城市為中心的環境污染得到了一定遏制。但是，由于中國環境法律、法規往往不能很好貫徹執行，環境執法工作中還存在著許多難點和問題，特別是缺乏區域協調機制，京津冀區域環境執法依然十分嚴峻。

從總體上看，京津冀地區的生態環境質量總體仍在下降，環境狀況存在的問題是多方面的。作為水資源最為緊缺的地區之一，生態惡化使京津冀地區水源地的水資源開發、利用與保護現狀依然堪憂。京津冀水污染狀況仍然十分嚴重，隨著人口急劇增加和工業企業不斷發展，地表水的稀釋自凈能力極度降低，流域內水環境污染問題突出。目前河流被污染已達70%之多，絕大部分為嚴重污染，供應北京、天津等城市的大中型水庫也日漸受到污染的威脅。京津冀地區用水已遠遠超過了資源承載能力。但目前人們尚未認識到水資源的合理開發利用與保護的重要性、緊迫性，水危機意識還沒有形成；京津冀作為一個生態整體，尚未有效解決流域系統協調供水，合理開發利用與保護水資源機制還不完備，相關政策措施也需要加快建立和完善。

環渤海經濟圈年平均水資源量僅占全國的3.6%，人均水資源是長江三角洲的二分之一 ，不足珠江三角洲和全國的五分之一。地表水污染普遍，特別是流經城市的河流污染嚴重，地下水受到點狀和面狀污染、水位持續下降，加劇了水資源的供需矛盾，加劇了生態破壞的趨勢。還有陸源廢水、廢物對渤海的污染，主要是流域周邊的生活用水、工業廢水和農藥及化肥污染，此外，船舶石油產品跑冒滴漏、船舶生活污水、海上石油開采和海水養殖中的添加劑也會對渤海造成嚴重污染。2005～2006年，天津市海洋局對15個入海排污口及其鄰近海域的監測數據表明，天津市入海排污口總體環境質量狀況污染嚴重，93.3%的排污口存在超標排放現象，超標入海排放現象不僅發生在天津。《2005年中國海洋環境質量公報》顯示，河北超標的排污口數量為31個，占所監測排污口數量的96.9%。①

近年來，海洋環境專家曾提出“渤海可能變成‘死海’”的警告，根據《2005年中國海洋環境質量公報》顯示，與2003年相比，渤海海域嚴重污染、中度污染、輕度污染海域面積分別增加280平方公里、2，060平方公里、2，470平方公里。2006年上半年，渤海污染狀況依然沒有好轉而且呈現整體惡化趨勢。②

此外，空氣污染嚴重。由于張家口和承德是北京上風口，綠化和治理風沙的能力很弱，屢屢光臨的沙塵暴為京津冀生態環境保護敲響了警鐘。為了保證北京奧運會期間的空氣質量，北京、天津、河北已經關停北京化工二廠等10家重點污染企業，占計劃關停企業總數的四分之三。同時，北京、天津、河北已提前淘汰了一批高耗能、重污染、工藝落后的水泥、土焦、小鋼鐵企業，此外，北京、天津、河北等重點地區已對557座加油站進行了油氣回收治理，占總任務量的25%，以減少揮發性有機物的排放。

面對區域環境十分嚴峻的環境狀態，京津冀地區應當進一步加強環境行政執法的協調發展，進一步推動推動京津冀區域生態環境建設與環境保護工作的開展。

二、當前京津冀地區環境行政執法工作中存在的主要問題

環境行政執法是指有關行政管理機關執行環境法律規范的活動，是對環境違法行為的環境行政處理、行政處罰、行政許可、行政強制執行和行政監督檢查等活動的總稱。當前，京津冀地區的環境執法工作中還存在著相關部門之間、各地區之間難以協調發展的問題，主要表現在以下幾個方面。

(一)環境執法中缺乏區域聯合的觀念

長期以來，由于行政區劃的影響，京津冀區域內各地區間無論是經濟還是文化等發展都帶有明顯的地區色彩，整個地區各自為政的發展道路使得京津冀地區缺乏應有的聯合觀念，區域內長期以來的互不溝通，也勢必影響到環境執法領域。

(二)區域地方分割管理嚴重，環境糾紛難處理

京津冀距離雖近，但分屬不同行政區，三個行政區劃各有一套執法主體與執法部門，具體涉及的部門包括農業、水利、海洋、林業等十幾個部門。由于行政地位相當，整個區域之間缺乏長三角那樣以上海為絕對中心來統領整個區域的內在凝聚力，行政地位的對峙造成環保執法過程中難以協調發展的弊端。加上京津冀地區本來就缺乏應有的聯合觀念，使得各地區環境執法工作各自為政，一些環境執法政策無法貫徹執行，環境糾紛難處理。2005年，全國發生環境污染糾紛12.8萬起，其中相當一部分是跨界污染。在處理跨界污染時，往往是各說各的理，各拿各的證據，很難處理到位。京津冀地區也存在著同樣的問題。

(三)區域內部各部門聯動協調機制不完善

在由國家環保總局帶動下，連續四年開展的六部門環保專項行動中，在對下發動嚴格執法和增強行動效果方面的確取得一定成效，但京津冀各自的環保部門均存在單打獨斗現象，未能與其他部門形成有效的部門合力，經常是應當關閉的沒有關閉，該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執照的不吊銷。比如工商部門在企業辦理工商營業執照之前、應前期把關，告知企業首先到環保部門辦理建設項目環保審批手續一事，至今仍落實不到位，普遍存在先上車后買票的情況，未能真正做到將污染消滅在萌芽狀態。在已初步實施移送制度的15個省級環保部門移送的850件違法案件中，涉及工商、經貿、司法和監察等部門，結案率卻不足60%。環保執法中各個部門缺乏有效協調機制，執法資源沒有很好地整合。

(四)各地區存在重行政手段、輕綜合手段，工作方式不適應的問題

目前，京津冀區域環境執法工作中還存在著工作方式不適應的問題，表現在：重行政手段，輕司法、經濟、技術和精神鼓勵等手段。一是運用司法手段整治污染力度不夠。各地在如何協調司法部門加強環境執法上，缺乏措施和辦法，申請法院強制執行率很低，很多執法變成了協調，收費變為協商；二是運用經濟和技術手段限制環境污染措施不足。排污收費政策執行普遍不到位，受地方保護、經濟狀況等因素影響，協商收費、人情收費的現象仍然嚴重存在，沒有很好地發揮促進污染治理的作用；三是運用精神鼓勵的獎懲機制不多。有的地方反映，現在超標排污企業不在少數，時有超標的超過50%。這樣的打擊面既不利于環境執法，也不利于區域經濟發展。對好的企業缺乏鼓勵和獎勵措施，影響其治污積極性和社會的積極影響；四是運用其他綜合手段制度化不落實。掛牌、督辦、回訪、舉報、投訴、通報、考核等手段多數只用于典型問題查處，沒有全面形成制度，不足以發揮其有效作用。③

三、當前解決京津冀地區環境行政執法問題的對策

由于環境污染的自身特點，使得環境執法是一項跨地區、跨部門、跨行業的綜合性活動，然而我國現行的管理模式不可避免地形成主要以行政區劃為界限的分割式管理體制，這就導致在解決區域性或流域性環境問題時環保行政執法顯得有些力不從心。筆者認為，針對以上這些突出問題，應著重京津冀區域內部和區域之間環保行政執法的協同發展，主要手段有以下幾個方面。

(一)在各地區內部建立聯合執法制度

1.政府多個部門緊密協作與通力合作，同時提高環境保護部門的綜合協調調度的職能地位

《中華人民共和國環境保護法》明確規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”然而在日常環境執法中，環保部門在與各相關部門的協調溝通方面還不夠順暢，如建筑施工工地、拆遷工地中揚塵污染問題，機動車尾氣污染問題，建設項目的環保前置審批與工商部門的銜接問題等。由于環境污染案件時常涉及其他行業與主管部門，如各級政府、公安、交警、工商、文化、環保等相關部門，因此，建議提高環境保護部門的綜合協調調度的職能地位，協調相關部門齊抓共管，建立各部門之間的聯動機制，將環境執法關口前移，真正從源頭抓起，共同促進環境保護工作的開展。

2.完善環境行政執法部門與司法機關的工作聯系制度，加大打擊環境犯罪行為力度，對嚴重的環境違法行為應依法追究刑事責任

2007年，河北省環境保護局、省公安廳、省人民檢察院聯合出臺了《關于涉嫌環境犯罪案件移送的若干具體規定》。該《規定》明確規定：環保部門在查處環境違法行為時，發現涉嫌環境犯罪，依法應追究刑事責任的，必須將案件移送公安機關，絕不能一罰了之，以罰代刑；發現本部門及其他部門工作人員涉嫌環境保護職務犯罪的，也要移送同級檢察機關。

據了解，以往由于行政執法與刑事司法相銜接工作機制不健全，河北省象全國許多省份一樣，對造成污染后果的違法企業多是作出行政處罰。2006年2月至3月，河北省發生白洋淀水體嚴重污染案件，導致淀區魚類大面積死亡，影響惡劣，有關部門對違法企業的查處也僅僅是追究行政責任。正所謂“雷聲大，雨點小”。對此，環保行政主管部門也是有苦難言。2008年7月，河北省保定市環保局局長魏鳳枝曾對記者坦言，白洋淀死魚事件凸顯的基層環保部門執法能力不足、不到位問題，不但有法律法規偏“軟”等原因，還有機制的原因。今后，隨著《規定》的出臺，環境保護“嘴硬手軟”這一狀況將被改變。④

(二)各地區同一部門之間建立長期協作機制

環境資源中許多資源具有的跨行政區域性，比如水資源等，并不因為行政區劃而改變其發展規律，這就需要建立各地區執法主體之間全面、集中、統一的聯合執法長效機制，協作配合、共同執法，一起保護跨行政區域的環境資源。

(三)在機構設置上，建立京津冀環境保護綜合協調機構，設置區域性和流域性執法機構

有些企業主千方百計躲避監管，往往選擇把廠區設在邊界地區或者“幾不管”地帶。有的甚至在生態保護區內，建設國家明令禁止的規模小污染大的企業，采用生產、排污、用電等異地布局，逃避環保監管。針對這種情況，在不改變中央統一監督、地方分級負責的體制的前提下，應當打破現有行政區劃的限制，以生態特點為主要依據在京津冀區域內設置區域性或流域性環境執法機構，負責協調跨省區、跨流域的環境管理和執法問題，集中開展整治工作。

(四)齊抓共管，共同解決京津冀區域跨省市污染糾紛

共同解決好跨省市區域和流域污染糾紛問題是京津冀區域的一個重點問題。當前，北京、天津和河北的北部地區，即京津冀共同流域區，生態環境與經濟發展的矛盾日益突出。京津冀共同流域區亟待解決的問題主要有：區內永定河、潮白河、灤河、拒馬河等水系的上游與下游在保護、開發、使用上不協調；區內土地沙化、草地退化、水土流失、風沙加劇，水資源的涵養受到威脅，影響本區域的供水安全等。近年來跨省市區域和流域污染糾紛不斷產生，在處理跨省市界污染糾紛過程中，有些環保部門對流域協調問題在認識上不夠重視、行為上不夠理性，將轄區內自己未能履行好的監管責任一股腦地拋給相鄰兄弟地區。今后，對跨省市污染糾紛，京津冀區域必須齊抓共管，通力協作，避免相互推諉。

(五)在京津冀地區建立大區督察中心，充分發揮對環保執法的監督檢查作用

按照設想，在國家環保部設立派出機構——各地環保督查中心。建立督查中心將會對協調京津冀區域環保執法工作起到有力的促進作用。這種新模式有利于打破行政區劃下各地區各自為政的局面，全面督查區域內重大環境污染與生態破壞案件，幫助地方開展跨省區域重大環境糾紛的協調，跨省區域和流域環境污染與生態破壞案件的來訪投訴受理和協調等工作，并有助于發現和處理區域內的違法違規問題。

(六)打破行政區劃界限，建立京津冀區域環境保護組織，并設立京津冀區域環保共同基金

環境問題是跨區域甚至是全球性的問題，需要區域間的合作。建立跨區域環保組織可以為今后的區域經濟合作奠定堅實的環境基礎，也可以為區域合作提供經驗借鑒。建立區域性環保基金可以將有限的投入，用于建立一些公益性的環保設施、區域內共同環境污染問題的防范與治理，以及加強區域內較弱環保行政執法部門的基礎設施建設，同時有利于促進區域內部全民環保意識的增強，這些都將對整個區域的環保執法工作起到推波助瀾的作用。

(七)建立京津冀區域環境執法信息公開制度

根據合作機制，三地將定期或不定期地互相通報涉及跨流域(區域)的水文、氣象、地質、環境質量、重大污染源等信息，對跨流域(區域)的重大環境安全信息，在報經本省(市)人民政府批準后，可聯合向外公布；至少每半年就環保問題進行一次區域會商交流；如遇跨流域(區域)環境污染突發事件，三地將迅速啟動應急預案，由事故發生方制定處置突發事件應急預案，會商另一方后統一行動、共同處置；對跨流域(區域)突發環境安全事件，三地互相配合，聯合調查；對跨流域(區域)環境違法行為的查處，實行區域聯合行動。⑤

四、結 語

環境保護是我國長期堅持的一項基本國策，是一項為子孫后代造福的偉大事業。京津冀地區是我國經濟發展快速增長的地區之一，北京是祖國的心臟，是國家對外的窗口，尤其不能忽視環保工作。認清當前京津冀地區環境現狀，發現環保行政執法中面臨的問題，提出建立和完善區域環保行政聯合執法、協同發展的新模式，必將為我們更好的執法打下了基礎。我們堅信，切切實實地落實環境執法工作，一定會有利于建立一個健康的生態環境，同時也必將促進京津冀地區經濟、社會與環境保護協調發展。

[注 釋]

①劉元旭，羅博：《渤海治污緣何難見成效》，中國海洋報，2006-07-12。

②《專家警告渤海污染繼續惡化可能變成死海》，《經濟參考報》，2006-06-29。

③陸新元：《學習國務院<決定>推動“歷史性轉變”筆談》，http：//www.zhb.gov.cn，中華人民共和國環境保護部，2006.7.10.

④資料來源于《河北打擊環境犯罪不再\"嘴硬手軟\" 將不能一罰了之》，《法制日報》，2007年10月09日。

⑤《川渝環保合作協定 聯動處置跨區域突發污染》，http：//www.scol.com.cn 四川在線 2006-12-06。

The Coordination Development of Environmental Protection Administration of the Beijing-Tianjin-Hebei Region and Countermeasure Research

Cheng Qingshui1，Xie Zhancai2，

Tang Fang1

(1.Shijiazhuang University of Economics，Shijiazhuang 050031，China；2.Hebei Scientific and Technical University，Shijiazhuang 050018，China )

Abstract： At present， there is a lack of coordination and unity in environmental law enforcement for the Beijing-Tianjin-Hebei region with traditional divide and rule and overlapping functions by each executive department， as a result， affecting the efficiency of environmental law enforcement by this region. Strengthening the cooperative development of environmental law enforcement between regions is an important measure for pollution treatment and a healthy ecological environment. This article begins with the environmental reality of the Beijing-Tianjin-Hebei region and analyzes the real problems existing in environmental law enforcement by the region， followed by suggestions and countermeasures for these problems.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei；region；environment law enforcement by administration； cooperative development

(責任編輯：張積慧)