高校圖書“逾期罰款”規(guī)定的程序非正當(dāng)性反思

摘 要：高校圖書館圖書“逾期罰款”之規(guī)定，既于《教育法》無據(jù)，也有違《行政處罰法》，更不符合《合同法》有關(guān)規(guī)定，很有反思之必要。

關(guān)鍵詞：高校圖書館 逾期罰款 違法性 反思

高校圖書館普遍立有的“逾期罰款”之規(guī)定一直頗有爭議。有人說，這有利于加快圖書周轉(zhuǎn)和保護(hù)，是高校圖書管理中的正當(dāng)行為；也有人說這是一種變相的亂收費(fèi)行為，缺乏程序正當(dāng)性，應(yīng)該廢除。對此不妨給予反思，以辯曲直。

一、圖書“逾期罰款”有背教育基本法

首先，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第26條規(guī)定：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)必須具備下列基本條件：……（三）有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場所及設(shè)施、設(shè)備等。”第42條規(guī)定：“受教育者享有下列權(quán)利：（一）參加教育教學(xué)計劃安排的各種活動，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料……”《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）第9條規(guī)定：“為保障教師完成教育教學(xué)任務(wù)，各級人民政府、教育行政部門、有關(guān)部門、學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：……（二）提供必需的圖書、資料及其他教育教學(xué)用品……”由此可知，設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)必須有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的包括圖書資料在內(nèi)的教學(xué)場所及設(shè)施、設(shè)備等；同時，使用教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、圖書資料也是教師和受教育者的法定權(quán)利。而“逾期罰款”這一規(guī)定執(zhí)行的結(jié)果或是限制、剝奪了他們使用圖書資料的權(quán)利，或是因繳罰款而增加了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

其二，《教育法》第25條第3款規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”既然學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得以營利為目的，那么作為高校附屬部門的圖書館同樣也不能以營利為目的。而“逾期罰款”之規(guī)定顯然具有營利的性質(zhì)，與教育基本法的精神相違背，更何況罰款的數(shù)額、幅度、標(biāo)準(zhǔn)也全由圖書館自己擬定，罰款后也不給法律憑證，罰款的流向也不清不楚。

從上可知，作為高校基本主體的教師和受教育者有使用圖書館圖書資料的法定權(quán)利，這種權(quán)利是不能被侵犯和剝

奪的。

二、圖書“逾期罰款”有違《行政處罰法》

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對于罰款等行政處罰有嚴(yán)格限制，只有法律，地方性法規(guī)，國務(wù)院部、委、省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以設(shè)定罰款，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰（《行政處罰法》第14條）。高校圖書館“逾期罰款”的規(guī)定充其量只能屬于“其他規(guī)范性文件”，當(dāng)然不得設(shè)定包括罰款在內(nèi)的行政處罰。為此，2002年2月26日教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》已將原國家教育委員會1987年7月25日發(fā)布的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》關(guān)于“要教育讀者遵守規(guī)章制度，愛護(hù)文獻(xiàn)資料。對違章或污損、盜竊文獻(xiàn)資料者，應(yīng)視情節(jié)輕重，分別給予批評教育、賠償、罰款以至行政處分等不同處理”的規(guī)定修改為“高等學(xué)校圖書館應(yīng)教育讀者遵守規(guī)章制度，愛護(hù)文獻(xiàn)資料和圖書館設(shè)施。對違犯規(guī)章制度，損壞、盜竊文獻(xiàn)資料或設(shè)備者，按照校紀(jì)、法規(guī)予以處理”。顯然，教育部已經(jīng)撤銷了對高校圖書館罰款權(quán)的委托授權(quán)。

其二，《行政處罰法》為了保障依法行政，為了防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，還規(guī)定了行政處罰的嚴(yán)格程序，以嚴(yán)格的程序來維護(hù)法律的公平和正義，來限制行政處罰種類的濫設(shè)與濫用。就以罰款的行政處罰而言，執(zhí)法人員應(yīng)“填寫預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)場交付當(dāng)事人。”（《行政處罰法》第33條）“做出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離……當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。”（《行政處罰法》第16條）“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收繳的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。”（《行政處罰法》第49條）上述程序性規(guī)定在高校圖書館“逾期罰款”規(guī)定的執(zhí)行中變得無影無蹤：既沒有預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰決定書（往往是口頭告之處以罰款），也沒有施行罰繳分離（決定罰款與收繳罰款都是圖書館自身），更沒有指定銀行收受罰款，當(dāng)然也就談不上罰款直接上繳國庫（而是可能流向了小金庫），更沒有向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)（而有圖書館內(nèi)部印制的罰款收據(jù)或白條）。高校圖書館“逾期罰款”規(guī)定執(zhí)行過程中的上述種種混亂作法及程序上的不合法足以說明該規(guī)定的不合理性及違法性及“罰款”的泛濫成災(zāi)性。

三、圖書“逾期罰款”有悖《合同法》

首先，從合同角度而言，圖書“逾期罰款”之規(guī)定顯屬合同法上的格式條款（即當(dāng)事人為了重復(fù)使用而預(yù)先擬定，并在訂立合同時未與對方協(xié)商的條款），而《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第39條第1款就規(guī)定：“采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)，并采取合理方式提請對方注意免除或者限制其責(zé)任的條款，按照對方的要求，對該條款予以說明。”這一規(guī)定的精神實(shí)質(zhì)是：提請注意須采取合理方式、達(dá)到合理程度；在格式條款的外形上須給人以文件之感；提請注意的方法以“個別提請注意”為原則，以“公開張貼公告”為例外；提請注意的語言或文字必須清楚明白；提請注意必須在合同訂立之前為之，在承諾無可避免的情況下，提請注意即使在合同訂立之前為之仍不夠充分；提請注意必須達(dá)到足以引起一般相對人注意的程度，相對方可以明示或默示的方法表示同意格式條款訂入合同；不得以法律上的擬制推定相對方同意。由此可知：“逾期罰款”作為格式條款并不當(dāng)然就具有約束力；很多圖書館并未盡到提請相對方注意的義務(wù)或雖提請了注意但未達(dá)到合理的程度，這里有某高校圖書閱覽證的“注意事項(xiàng)”規(guī)定（原文）為憑：“1.此證不得涂改或轉(zhuǎn)借他人，否則按規(guī)定處理；2.如丟失請立即掛失，按規(guī)定辦理補(bǔ)辦手續(xù)；3.持本證者在一樓書庫借書教師15冊，職工5冊，借期均為90天；4.調(diào)離本院時此證同借書卡一起退交圖書館。”作為重要憑證的閱覽證、作為閱覽證上的重要的注意事項(xiàng)卻只字未提“逾期罰款”，何言盡到了提請注意義務(wù)？何言提請注意達(dá)到了合理的程度？

其二，就格式條款的效力而言，《合同法》第40條明確規(guī)定：“提供格式條款一方免除其責(zé)任、加重以方責(zé)任、排除對方主要權(quán)利的，該條款無效。”而高校圖書館“逾期罰款”的規(guī)定顯然具備上述情形，這一規(guī)定免除了圖書館一方的責(zé)任，加重了教師和受教育者的責(zé)任，排除了教師和受教育者使用圖書資料的法定權(quán)利，當(dāng)然屬無效條款。

其三，有的已將圖書“逾期罰款”改稱圖書“逾期支付違約金”，這似乎淡化了高校圖書館行政管理的罰款色彩，但這一稱謂的變化并不能改變罰款的實(shí)質(zhì)。因?yàn)椋`約金“又稱違約罰款”（參見崔建遠(yuǎn)主編：《合同法》（修訂本）法律出版社2000年4月第2版第314頁）。況且，違約金是基于當(dāng)事人約定或法律直接規(guī)定，而圖書逾期支付的“違約金”既無當(dāng)事人約定也無法律直接規(guī)定，純?yōu)楦咝D書館單方制造。因此，既使改稱圖書“逾期支付違約金”也仍無法律依據(jù)。高校圖書館“逾期罰款”的規(guī)定可以休矣。