高等教育大眾化趨勢下對江蘇省高等教育投資體制改革的探討

摘要： 在我國高等教育大眾化的趨勢下，高等教育經費供給與高等教育快速發展的矛盾日益顯現。本文通過對江蘇省高等教育投資狀況的分析，探討江蘇高等教育投資體制改革的途徑，提出投資主體多元化、明晰教育產權、完善高校治理結構等建議。

關鍵詞： 高等教育 大眾化趨勢 投資體制多元化改革

目前，我國高等教育已出現大眾化趨勢，高等教育需求空前高漲，但高等教育的供給卻處于嚴重短缺狀態，高等教育投入不足成為制約我國高等教育發展的瓶頸。江蘇作為全國的高等教育大省，近十年來也實現了高等教育的高速發展，2006年普通高校在校生達139.5萬人，高等教育毛入學率達35.6%。本文對江蘇高等教育投資體制的改革提出相關建議，以期促進我省高等教育的持續健康發展。

一、江蘇省高等教育投資現狀分析

（一）高等教育投入總量逐年增加，但生均經費呈現下降態勢。

近幾年以來，江蘇教育經費持續增長（見表1）。2000年全省高等教育投入總量約為47.38億元；2001年的投入量約為56.58億元，比上年增長19.42%。以后每年都呈顯著上升趨勢，到2004年投入總量甚至達到了111.58億元，比2000年增加了135.5%。高等教育經費投入呈現高速增長態勢的背后卻是生均經費呈現下降態勢。2000年生均經費15959.04元，2004年降至12133.25元，減少了23.97％。可見投入的增長遠遠不能滿足在校生人數增長的需求，已經成為制約我省高等教育事業健康發展的重要因素。

（二）政府投資是高等教育資金來源的主要渠道，增加空間有限。

江蘇政府歷來重視對高等教育的投入，如表2所示，江蘇省財政撥款2000年為23.23億元，2004年增加到44.39億元，比2000年翻了一番。但是從政府撥款占總投入的比重來看，由2000年的近50%到2004年的不足40%，出現了總體下降的趨勢，主要是高校實施全面收費以來，學費收入不斷增加的緣故。作為主渠道，政府投資進一步提高的潛力不大，一是政府財力有限，并且又處在經濟轉型時期，要解決的社會問題太多，無法對高等教育大規模投入；二是投入到教育領域的資金還要首先滿足義務教育的需要，因為投資義務教育是政府作為公共資金代理人的法定義務。主渠道的能力不足，而我國高等教育又必須快速發展，多元化的投資體制改革成為一種現實選擇。

（三）高等教育多元化投資體制尚不健全，籌資渠道有限。

1998年，《中華人民共和國高等教育法》第一次以立法的形式明確規定國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，但事實上，高等教育投資體制多元化改革框架并沒有真正建立起來。目前江蘇高等教育的資金來源主要依賴政府投資和學費收入，這兩項資金總和占了全省高等教育經費總投入的76%以上。從國外高等教育發展的經驗來看，利用私人部門資本實現高等教育的發展是一種可行的途徑，特別是對發展中國家，政府財政力量單薄，更應該充分利用私人部門資本發展高等教育。但由于意識形態和制度的約束，我國私人部門投資一直未得到應有的重視，多元化投資體制尚不健全。

（四）高等教育投資效率低下，教育資源浪費現象存在。

1985年至今，高等教育撥款機制由“基數加發展”改為“綜合定額加專項補助”，這種撥款方式雖然形式上能反映以往幾年生均綜合支出水平與各高校教育經費的需求量，但是掩蓋了歷史支出存在的問題，而且未能反映高校的實際成本，也忽略了高校之間的差別，不利于挖掘高校的發展潛力，不利于激勵各高校之間的競爭。此外，教育資源配置和資金投入管理體制不夠科學，資源利用率低。江蘇高校的專業設置及地域分布上還普遍存在低水平重復辦學的現象，部分高校依賴貸款超前規劃，盲目擴張，由此帶來的運營經費緊缺及管理滯后等問題造成了資源配置的浪費和利用率低下。

二、對江蘇省高等教育投資體制改革的建議

目前江蘇高等教育投資體制已經實現了一定的結構性突破，但其運作體系還不健全，沒有發揮其應有的功能，改革應進一步深化。

（一）實現投資主體多元化。

在高等教育與市場經濟接軌的基礎上，高等教育機構應成為自主融資主體，建立政府、受教育者個人、社會等投資主體共同投資高等教育的多元化投資渠道，在實現公益性的基礎上提高投資的效率。

1.政府渠道。高等教育的準公共產品屬性使之具有廣泛的社會正外在利益，尤其是在我國還未完全實現由英才教育向大眾教育模式轉變的情況下，高等教育更多地體現的是其社會價值。高等教育的最大受益者是國家，政府應該成為高等教育投資的主要力量。應通過地方政府與省教育主管部門共建的方式，加大地方政府對高校的投入力度。同時應改革政府撥款制度和方式，充分發揮評估激勵機制在撥款中的作用。將“綜合定額加專項補助”的財政撥款制度轉為多重目標合理組合的撥款，把投入—產出效益的評估作為財政撥款的重要指標，對不同地區、不同類別和專業的學校在撥款側重點上應有所區別，政府撥款的依據是高等教育投資的社會收益。因此，省政府對高等教育的投入應傾向于蘇北地區的高校和辦學條件先天稟賦不充分的高校，對社會收益率高、個人收益率低的專業，政府應予以全力或大部分資助，而對個人收益率高、社會收益率低的專業則應少量資助。

2.受教育者個人渠道。高等教育具有準公共產品的性質，這種產品可以給受教育的個人帶來一定的預期收入和外部性滿足，從責權對等這一公平角度看，個人應擔負部分高等教育投資責任。現行教育法律和法規均未對學費標準作出明確規定，《高等教育法》雖然提出了應按國家規定繳納學費，但對學費的確定原則、程序、基本依據等重要問題沒有明確規定，導致學費標準制定缺乏嚴格的論證。應當對學費的收取依據和學費標準的制定強有力的法律約束。

目前我國受教育者個人成本分攤比例雖然仍處在國際標準的25%左右，但相對于大部分低收入農村人口的可支付能力來說，成本分攤是非常高的。必須完善助學貸款等金融支持系統，解決學生支付能力不足問題，減少由于“形式公平而事實不公平”造成的負面影響。我省雖然基本建立了對困難學生的資助制度，但資助形式、資助力度和配套措施尚不完善。目前實行的國家助學貸款還存在一定風險，還需要不斷完善制度和配套政策。

3.社會渠道。社會渠道主要指社會捐贈和私人部門投資。但從捐資助學制度來看，由于國家稅收政策的不配套，導致社會捐資助學的積極性不高。并且由于教育機構資源使用效率低下，教育服務的社會適應性問題短期內無法解決，該渠道所占高等教育投入的比重一直不高且不穩定。因此，高校應加強內部管理制度建設，樹立品牌意識，吸引社會資本，開拓融資渠道。

相對于公共資本的代理人政府來說，私人部門具有更強烈的利益動機和更具體的利益目標，社會辦學今后將在我國高等教育的發展中扮演重要的角色。目前江蘇省民辦高校在很大程度上還處于自發狀態，政府資金扶助力度不夠，相應的法制建設嚴重滯后。因此，在設立私立民辦高等教育機構時要嚴格審查辦學投資者資格條件，在嚴格控制高等教育收費標準的前提下，通過對高等教育投資興辦者實行減免稅和給予必要的財政補貼，吸引民間投資者。可以將高等教育體系改革分為兩大部分：低收費公立高等教育和高收費民辦高等教育。保留一部分公立高校，采取國家撥款、低收費的形式以保證高等教育公平；其他效率低下的讓其轉制，或者運作良好自愿轉制的公立高校，統一劃入民辦高等教育，讓其在經費來源和運作機制上實行完全的市場化。政府鼓勵競爭，為民辦高等教育提供優惠的政策，激勵其市場化發展，同時也要對其進行規制，防止其侵害消費者(學生)的權益，損害社會福利。

（二）完善相關制度。

我省高等教育投資體制的改革需要若干重要的制度規范必須真正建立和有效實施，如產權制度、法人治理制度、財務管理制度等等。

1.明晰教育產權。根據實際情況，要想在我國真正達到教育產權清晰的目標，應該從以下兩個方面著手：①明晰高校經營的產權主體地位以及對應享有的財產權利。對高校有形資產、無形資產、勞動力資源的不同所有者進行嚴格的界定和區分，明確這些高等教育資源的實際主體及各主體占有的資產量。對財產終極所有權和高校法人財產權明確界定，確認出資者擁有高校財產終極所有權，據此使高校真正成為法人實體，自主地從事教育經營活動，并依法享有對財產的占有、使用、收益和處置權。②對高校內部產權進行分離和明晰，建立科學、合理、權力制衡的產權治理結構。此外，還應完善投入主體退出機制。當投資人有退出要求時，在保證學校教學活動正常進行的條件下，應允許其在征得校董事會等管理機構的同意下，合理退出。唯有這樣，才能保證潛在投入者不至于因為擔心被“套牢”而不愿向高校投資。

2.完善高校治理結構。不容置疑，科學的高校治理結構有利于促進投資主體多元化，有利于合理規范高教領域中的私人資本，而投資主體的合法權益需要高效的法人治理結構來維護。因此必須建立起學校管理的內部治理結構。內部治理結構一般由四部分組成：最高權力機構、最高決策機構、執行機構和監督機構。投資者依據自己價值觀和權力，選擇學校董事會成員，并從辦學效益中獲取屬于自己的那一份收益；校董事會代表學校法人對學校全部資產作實際控制占有，它對股東負責，嚴格控制屬于股東們的財產的存留、轉讓、出賣、清算、分配等，并選擇決定校長人選，以授權其完成對學校內部事務的全權管理；校長是董事會決議的執行者和具體兌現者，是學校內部治理結構之核心。校長受董事會委托并對其負責，使用學校全部物業和董事會撥給的經費，設計辦學目標、控制教育質量，決定學校教職工的人事、分配和管理。

3.健全財務管理制度。隨著高校投資主體多元化模式和獨立法人地位的確立，要使高校能真正代表投入者的利益使用、管理辦學投資資金，須健全高校財務部門的制度，如建立健全財務收支制度、內部分配制度、內部審計制度、績效考核制度、經濟責任制度、校內各級財務機構的設置及崗位責任制、規范學校經濟行為的管理辦法、高校內部財務狀況等信息的及時向外披露等制度。只有以健全的制度嚴格控制成本核算，加強收支管理，實現最合理的資本結構，并及時、準確、完整地反映學校財務狀況，為學校的對外投資決策提供可靠的財務數據和會計信息，并接受外界的監督，才能保證學校各項經濟活動正常、有序和規范運行，保證投資者的合法利益，并最終實現有效地利用學校各種資金并提高投資效率的目的。

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基金項目：江蘇省教育科學“十一五”規劃課題基金資助項目（項目批準號C—a/2006/01/011）