綢繆存款保險

先建制度再完善，十年磨一劍推出的存款保險只是一種次優選擇

醞釀長達十年之久的銀行存款保險制度終將揭盅。

近日，《財經》記者多方獲悉，存款保險制度的基本框架在相關部委層面已完成協調工作，可望于近期獲得國務院批準，樂觀預期明年底相關籌建工作將陸續完成。

幾經調整之后，存款保險的輪廓與其初衷已有較大變化：其一，央行將內設一個存款保險基金，而非作為實體的存款保險公司；其二，存款保險基金對于商業銀行的檢查權被大大弱化；其三，在當下全球金融市場波動、國內經濟下行的狀況下，將先臨時性推出“全額保險”，將來再過渡到“限額保險”。

這一系列變化，使得存款保險制度的前景增添了諸多變數。由于“先建制度再完善”成為決策者的首要考慮，即將出臺的存款保險制度遠未竣工；無論是架構設計、處置清算問題機構程序制定以及配套法律法規的工作，并未隨著方案的推進而完成。

時機爭議

存款保險進入中國決策層語境時日已久。早在1993年《國務院關于金融體制改革的決定》中，即言明要建立存款保險基金，但當時乃至以后相當長一段時間，“存款保險”一詞僅停留在各類政策文件之上。

所謂存款保險制度，是指為存款類金融機構建立專門的保險機構。投保成員機構定期向保險機構繳納保費，一旦投保成員機構面臨危機或破產時，保險機構將向其提供流動性資助或者代替破產機構在一定限度內對存款人予以賠付的制度。其核心在于通過建立市場化的風險補償機制，防止因單個金融機構倒閉引發風險擴散。

1997年底，中國人民銀行正式成立存款保險制度研究課題組。作為當時世界銀行技術援助項目，由原人行銀行監管二司對口研究。此后五年間，中國存款保險制度設計思路和框架初步成型。期間，中國金融監管體制也開始演化變遷，人民銀行剝離銀行監管功能成立了銀監會，最終形成“一行三會”的金融監管格局。

一位一直參與此項課題研究的人士告訴《財經》記者，直到2007年初第三次全國金融工作會議正式提出建立存款保險制度，這項工作才意味著正式進入啟動階段。“這個時候，國務院明確要求提出一個可行性方案。這是和以前研究階段最大的一個不同。原來只是研究的成果，但只有提到政策制定的層面才有意義。”

此次會議之后，中國人民銀行、銀監會會同發改委、財政部、中編辦和國務院法制辦等六部委成立了專題小組，具體負責存款保險制度實施方案的設計和《存款保險條例》的起草。當年，人民銀行和銀監會就此事進行了多番調研，并向國務院上報初步方案。

“后來按照要求，又對上報方案進行了一些調整，現在基本上已經沒有什么大的障礙，推出只是一個時間的問題。”知情人士如是說。

據悉，美國金融危機之后，央行更是力推建立存款保險制度。知情人士認為，在美國的這場系統性金融危機中，聯儲擔任了最后貸款人的角色，但美國聯邦存款保險公司（FDIC）還是發揮了一定作用，在處置15家倒閉銀行方面非常高效。

但對此，亦有人認為，此次危機中，FDIC僅起到處置的職能，其存款保險的作用并沒有發揮。而且，面對這次全球性金融危機，作為顯性存款保險制度特點的限額保險幾乎不起作用，這點從歐盟各國及其他國家宣布由政府對存款進行全額保險可以見證。

對于中國建立存款保險制度的時機，更是存有頗多爭議。支持速建存款保險制度的人士認為，從各國推出存款保險制度時機的經驗來看，有的在經濟狀況好的時候推出，也有的危機后推出。“存款保險制度在中國已經研究了十年，先建制度是最重要的，這次金融危機反而讓各方趨于達成共識。”

反對者則認為，從長期來看，在中國建立存款保險是必要的，但目前不是最好的時機。在接受《財經》記者采訪時，中國發展研究基金會副秘書長湯敏認為，美國1931年成立FDIC，其背景是美國銀行體系本身對存款者沒有任何保障，在大蕭條時期此舉有利于穩定銀行業；但中國和日本等國一直都有隱性擔保，在這些國家推行存款保險制度，其意義并不是為了減少存款者的風險，而是要強化存款者的風險意識。

“不能簡單類比西方發達國家的經驗，外國原本大多沒有存款保障。因此，他們在任何時候推出對存款人都是利好，而我們確要考慮在適當的時機才能推出。”湯敏說。

另外一位不愿透露姓名的金融專家認為，如果目前推出的是限額保險，反而會增加不穩定因素；若是全額保險，會給人們造成誤解，認為存款保險就是全額保險，將來如果搞限額保險，人們會認為是一種信用的降低，是對納稅人的剝奪，仍會造成不穩定。尤其是對中國這個長期以政府信用對存款作全額擔保的國家，不如暫不推出。此外，中國錯過了前兩年經濟向好背景下推出存款保險的最佳時機，現在在經濟下行時建立存款保險制度會增加風險。

初定“存款保險基金”

對于即將出臺的存款保險制度，首先面臨的一個問題就是如何在既有的“一行三會”體制下搭建存款保險機構。

對比國外經驗，存款保險機構的公司治理結構主要有三種形式，第一種是屬于政府機構；第二種則是混合形式，董事會及其管理人員往往來自于銀行監管機構、中央銀行以及財政部；第三種模式則是各保險機構組成民間協會，或無需政府援助的互助救助組織。其中，除隸屬于中央銀行或其他監管當局的存款保險機構，其他均為獨立的機構。

對于未來中國存款保險機構的具體模式，目前尚未有定論，但其思路已基本可循。初期存款保險制度的執行載體可能將為中國人民銀行，內設存款保險基金，條件成熟時再設立完全獨立的存款保險公司。設立初期，該機構將配備富有金融機構救助和撤銷清算經驗的專業人員。

根據早先的思路，存款保險制度將設置五年-十年的過渡期，過渡期內存款保險機構以“存款保險管理委員會”，由央行、銀監會、財政部等主要部門派出負責人。待時機成熟后，委員會將轉為公司或基金，最終將從央行獨立出來，成為一個獨立或直屬于國務院的機構。

“原來最初設計就是一個獨立公司，但是大家對這個獨立公司的管理權總是有一些討論，觀點沒法達成一致。那就先不走這一步，爭取達成共識，這樣更有利。”知情人士說。

這種路徑的選擇，亦是考慮到需與目前的金融監管架構相契合。如果初期即建立獨立的存款保險機構，將面臨兩大難題，其一是機構該怎樣設計，“究竟是公司制還是事業單位制”；其二，該機構應該對誰負責。

在該人士看來，在此階段，是否采取獨立的形式，關鍵要衡量其對金融穩定的利與弊。“現在最核心的問題是在能達成一致的地方，把制度先建立起來。日后，再進一步完善制度。”

“建立存款保險機制，需要相應的做一些改革。比如大多數金融機構都是穩健的，金融監管是有效的，金融機構倒閉的概率是有可信度的。只有帶來制度性變革的存款保險才是有意義的，僅僅是一個付款箱式的基金，本身價值并不大。”一位長期從事存款保險研究的專家表示，內設基金的形式缺乏機構能力，由于先天不足，未來還可能造成一系列的問題。比如激勵機制問題，會鼓勵風險大的機構去冒險，該賠付的得不到賠付；專業能力跟不上，救助不及時，危機處理不當，進而無從穩定存款人信心等等。

監管權缺位

是否賦予存款保險機構監管權限，亦是制度出臺之前爭議頗多的焦點。

據《財經》記者了解，在目前的方案中，初期建立的存款保險制度基本不具有監管權，主要監管工作仍由銀監會負責，但對于重點領域和重點機構的監管，存款保險機構會有參與的機會。談及此種設計思路，知情人士稱，權力與責任相系，若存款保險機構享有檢查權，不能發現問題、提早預警，也將面臨問責。

存款保險機構擁有監管權，比較大的一個反對意見認為，如果賦予存款保險機構檢查權，將加重商業銀行的負擔。但擺在存款保險機構面前的現實是，如果不具有檢查權，基金將面臨因不能及時發現危機而導致損失的風險。

“從其他國家的經驗來看，存款保險機構應當擁有監管權，這樣才能把賠付的義務和權利結合起來，使它能夠控制未來銀行倒閉的風險。否則就是放棄了存款保險的優勢，比如說它的威懾力。”世界銀行東亞太平洋地區首席金融專家王君稱。

事實上，類似的教訓在過去利用央行再貸款關閉金融機構過程中，已經屢有發生。

以2005年格爾木市八家農村信用社被撤銷為例。根據銀監會有關規定，資本充足率不足4％或核心資本充足率不足2％的銀行，屬于資本嚴重不足的銀行。監管部門可以對其采取極為嚴格的監管措施。如要求商業銀行調整高管人員，依法對銀行實施接管或促成機構重組，直至予以撤銷等。

但自2001年至2005年的五年間，八家農信社已嚴重資不抵債，狀況不斷惡化，資本充足率長期處于嚴重透支狀態。至2005年6月3日被撤銷清算時，八家農信社的資本充足率為-78.37％。

事后，中國人民銀行西安分行在總結此次撤銷清算時表示，若在2001年對八家農信社予以撤銷清算，中央銀行所承擔的損失大致在3000萬元至5000萬元之間；最佳處置方式延緩至2005年6月，使中央銀行為此承擔將近1億元的成本。究其原因，在于審慎性監管標準的客觀缺位，加之主觀的寬容意愿，延緩了最佳處置方式的實施，加大了最終的處置成本。

央行再貸款既往處置歷史表明，對金融機構的救助必須與其恢復方案相結合，但不能長期化，長期化的惡果是問題機構將把再貸款作為長期資金來使用，造成對中央銀行支持的過度依賴。

簡單差別費率

存款保險基金的初始資金來源以及收費模式，對中央銀行和商業銀行來說，都十分重要。

《財經》記者在采訪中獲知，人民銀行將以央行再貸款方式，向基金投入一定數量的初始資金；成立之后，基金主要來源于投保金融機構繳納的存款保險費，未來若投保金融機構出現倒閉，清算資產中的受償所得也歸于存款保險基金。

知情人士分析，存款保險基金將與央行再貸款建立聯通機制。“存款保險機制，更多是一種花錢的機制。以前花錢，主要是中央銀行的錢。從出錢這個機制上來說，和中央銀行這塊聯系比較密切。”

不過，作為歷來處置問題金融機構的資金來源，央行再貸款本身中國特色較濃。因此，央行為基金提供初始資金，并且建立與再貸款聯通機制，業內人士認為并非良策。

“從貨幣政策的角度來講，再貸款是一種很糟糕的操作。央行的貨幣始終是一種儲備的貨幣，再貸款意味著擴大了基礎貨幣的投放量，對整個貨幣政策的執行是很不利的。央行再貸款，只能是特殊時期下的特殊做法。”接受《財經》記者采訪時，一位銀行監管專家如是說。另外，用央行再貸款來賠付存款人損失，將使再貸款的性質發生變化，“它本應是用來解決流動性問題的。”

通常而言，金融安全網由審慎的金融監管、存款保險制度、最后貸款人三部分組成；央行作為最后貸款人，主要職責是處置系統性風險，而存款保險主要針對單個金融機構的危機救助和防范，只有單個金融機構危機演化為系統性金融風險，且存款保險機構難以應對的時候，央行才應出手相助。

“因為我們傳統沒有存款保險，都是隱性擔保，所有的危機都由央行再貸款來處置，都算作系統性危機來解決。實際上，這對整個經濟政策、貨幣政策是很不利的，而將要實行的存款保險制度則將使央行從隱性擔保的幕后走出來，除了運用再貸款，還可以從商業機構中獲取一部分資金，這將減少央行和政府的負擔。”上述銀行監管專家說。

對于未來存款保險基金的收費模式，《財經》記者在采訪中獲知，將施行簡單的差別費率制。具體而言，費率收取模式將由兩部分構成，其中基本費率類似于單一費率，將向所有投保金融機構收取；在此基礎上，將根據風險狀況向機構收取差別費率。差別費率部分的計算，將依據銀監會的監管評級、銀行的資本充足率、不良資產率等風險指標進行厘定。目前，詳細的費率方案設計還在制定中，將單獨向上報送。

此種費率模式的收取，也是考慮到當下金融機構的現狀。此前銀監會曾就費率標準征求銀行業意見，各方爭議較大。中小銀行認為若施行風險差別費率，容易引起存款市場波動，存款搬家從而引發風險；國有大行則贊成依據規模，掛鉤風險進行差別收費。其中，對于尚背負大量不良資產的農村信用社群體，管理層認為可建立緩沖期，由財政分擔保費，或先施行單一費率再逐步過渡到差別費率。

“目前狀況就是‘大銀行保小銀行’，差別費率也是要兼顧大行的利益，但也要有正向激勵機制。”知情人士說。如果完全以風險為基礎設計差別費率，也存在一定難度，主要是缺乏精確計量銀行的風險程度的手段，此外，科學的費率制定還應按照銀行倒閉概率進行計算，但倒閉概率這一指標還難以測算，此一階段尚難以付諸實施。

考慮到保費支出可能會加重銀行的負擔，保費收上來還有一個如何運用的問題，因此，保費的收取周期將會拉長，從而使銀行的經營成本曲線相對平滑。擬議中，收費的周期將在15年到20年之間。依據目前40萬億元存款額計算，如以每年萬分之二三的比例收取，每年的保費收入近100億元。

“剛開始收取的這個費率是比較低的，比美國那么成熟的存款保險制度收的都低。”知情人士說。目前FDIC的保費費率為5個至7個基點。

臨時性的“全額保險”

存款保險賠付額度的確定，事涉中小存款人的利益，也關乎制度出臺后會否引發存款轉移。因此，即將推出的存款保險機制初期將采取全額保險，但此一舉措亦是臨時性措施。

接受《財經》記者采訪時，參與方案設計的人士表示，之所以采取此舉，系與存款保險制度推出時機相關。由美國次貸危機引發的全球金融大海嘯，導致已建立存款保險制度的國家紛紛提高保險上限。以FDIC為例，自1980年確定10萬美元保險上限，28年來經歷多次金融危機都未調高上限，此次金融危機中已將上限調至25萬美元。

“現在看來，存款保險不是萬能的。遇到這次系統性危機，很多國家的存款保險機制都出現了問題。這個時候，需要采取政府主導的全額保護制度。”該人士如是說。但他亦提醒，此一階段是危機處理，等回復常態，仍需轉到限額保險。

當前國內力推存款保險制度，自然要考慮制度出臺后可能引發的擔憂。因此，決策者考量在初期仍執行全額保險，等于是將過去的隱性擔保明朗化。但未來，限額保險仍是存款保險制度發展的既定目標。

事實上，為存款保險制度設計提供必要依據，之前央行已經先后于2005年4月和2007年4月對中國存款類金融機構的存款賬戶結構進行了兩次抽樣調查。前次調查顯示，存款在5萬元以下、10萬元以下、20萬元以下、50萬元以下四個區間內存款賬戶戶數占全部存款賬戶的比例，分別為96.18％、98.32％、99.32％、99.70％；其存款金額占全部調查存款賬戶金額的比例，分別為20.54％、29.47％、37.61％、46.08％。去年的調查顯示，20萬元以下的存款戶占比為98％以上。

兩番抽樣調查表明，目前在國內已具備施行限額保險的條件。“如果以20萬元作為最高賠付上限，至少有98％的儲戶都是全額保護的，剩下的這部分存款如果稍微在幾個大銀行一分散，基本上風險就很低了。”該人士說。

在他看來，如果目前施行限額保險，對于個人存款人而言，風險基本可控。另外，由于過去隱性擔保體制下，機構債權并不納入保護范圍；換言之，一旦金融機構撤銷，央行再貸款只償付個人債權部分。但施行存款保險制度后，機構債權亦將納入保護范圍。由于信息不對稱，相對小額存款人，大額存款人抗風險能力較強。因此，限額保險也不會對大額存款造成很大沖擊。

至于未來，如何從全額保險過渡到限額保險，知情人士稱目前也有兩種考慮：其一是明確過渡期，在一兩年內完成過渡；其二即不明確具體的時間點，根據實際情況靈活掌握。

中國式退出機制

迅速處置高風險金融機構，防止單個金融機構危機擴散是存款保險制度的重要職能，但這有賴于多項法律予以支撐。而即將出臺的國內存款保險制度，或許仍將延續既往“先改革，后立法”的模式，現實執行中也難免遇到無法可依的尷尬局面。

目前，正在擬定的配套法規包括《存款保險條例》和《銀行業金融機構破產條例》。其中，《存款保險條例》起草已長達三年。但能否與存款保險制度一道出臺，仍未有期。《銀行業金融機構破產條例》目前已由銀監會出具草稿，正在修改過程中。

新的《破產法》規定，只有金融監管機構才有權向人民法院提出對問題金融機構進行重整或破產清算的申請。作為該法的配套法規，《銀行業金融機構破產條例》在制定中也遇到了多種難題。比如，國務院的行政法規能否規定司法機關的責任；商業銀行破產是由法律，還是行政法規安排；行政權和司法權，誰應該發揮更多作用；破產重組應該由市場、行政、還是司法來主導；有問題的金融機構退出市場后，清算程序是由中央銀行再貸款優先，還是按照破產法的規定來做；等等。

凡此種種，均直接指向未來存款保險制度在處置問題銀行資產時能否發揮效用。考慮到立法相對滯后性，知情人士表示，已就此事與銀監會進行過溝通。未來，一旦出現高風險銀行需退出市場，存款保險機構將與監管部門共同處理，由監管部門宣布關閉破產，存款保險機構接受監管部門委托進行接管處置。

從法律意義上講，存款保險機構僅是倒閉銀行的債權人。如果機構關閉以后，存款保險機構被指定為清算人，由于清算人可以行使機構法人的權力，則存款保險機構將有權對銀行資產進行處置。“也有人認為，存款保險機構不能集債權人與清算人于一身，清算人應該是第三方，但因為存款保公眾利益，沒有自身利益，所以問題不會太大。”

值得借鑒的是，FDIC從1933年成立，陸續出臺的法律強化了其高效處置問題機構的能力。1933年的銀行法《格拉斯—斯蒂格爾法案》創立了FDIC，對其職能和組織做了詳盡的規定；1950年的《聯邦存款保險法案》賦予更加廣泛的權力，去處置金融機構；1991年的《聯邦存款保險公司改進法》，更是賦予其關閉受保機構的獨立權力。

向來為人所稱道的FDIC“周五周一模式”，即指一旦決定由FDIC來接管破產銀行，它可以在周五進入，在周末兩天完成銀行資產的打包、招標和出售，周一中標機構即可進入銀行，正式更名開張。

“FDIC權力很大，是個特例，但很多處置程序仍可以值得中國存款保險制度借鑒。”知情人士如是說。