國家賠償法１４年一改

由于實施效果不佳，產生諸多問題，甚至被稱為“國家不賠法”——在出臺14年后，《國家賠償法》終于首次進入法律修改程序

46歲的河南男子胥敬祥已經在申請國家賠償的道路上奔波了三年半，至今仍然沒有結果。而在2005年3月15日被無罪釋放之前，他因為所謂的“搶劫罪、盜竊罪”被關押了13年。

13年的牢獄生涯，將胥敬祥從一名30歲的年富力強的農村青年，變成身患慢性腎炎、心膈肌炎的頹廢中年人；13年中，他的父母相繼含恨去世，家里房屋倒塌也無人修理。

在申請國家賠償三年沒有結果之后，胥敬祥和妻子于今年3月離婚，徹底孑然一身。如今，他背井離鄉，在山西太原給一個做包工頭的老鄉看大門，月收入800元。

“我現在生活能夠自理。”胥敬祥告訴《財經》記者，他對離婚一事毫無怨言，“十多年了，我不能給家里帶來什么?，F在就是餓死、要飯也不能再拖累（老婆）?！彼f。

仍然在為胥敬祥的國家賠償問題奔走的河南律師湯路明告訴《財經》記者：“如果國家賠償落實，他不可能離婚?！钡钊诉z憾的是，自2005年6月胥敬祥向法院、檢察院提起國家賠償申請以來，司法機關一直在互相推諉。

“現在的《國家賠償法》既缺乏救濟途徑，也缺乏程序保障?！睖访鞑粺o失望地說。

2008年10月底，已施行了13年的《國家賠償法》進入正式的法律修改程序——《國家賠償法修正案（草案）》（下稱修正草案）首次提交全國人大常委會會議進行審議，該修正草案的重點便是完善賠償程序、提高賠償標準等。

“希望法律的修改能真正改變當事人的命運。”湯路明滿懷期待。

法律實施效果不佳

據北京大學法學院教授姜明安介紹，國家賠償的原則，中國早在1954年制定的《憲法》中就有體現。該部憲法規定，由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有申請國家賠償的權利。1982年《憲法》制定時，恢復了這一條款，并將賠償主體從“國家機關工作人員”擴大到“國家機關和國家機關工作人員”。

1994年，中國《國家賠償法》經八屆全國人大常委會通過出臺，并于1995年開始實施，在中國正式確立了國家賠償制度。當時，《國家賠償法》曾被寄予很高希望，甚至有人將其稱之為“對《憲法》承諾公民基本權利的兌現之法”。

中國行政法學會會長應松年教授告訴《財經》記者，國家賠償制度的目標和功能就是要保護公民的權利。國家機關在行使職權的過程中，不可避免會產生各種錯誤，有了錯誤就要糾正，而且要給予賠償，這是一個政府負責任的表現。同時，國家賠償從某種意義上講是國家“花錢買平安”，國家承認了錯誤，并予以賠償，社會才能穩定。

但《國家賠償法》在具體的施行過程中，出現了程序難以操作、申請賠償困難、賠償范圍窄、賠償標準過低、經費難以保障等種種問題，使這部法律被普遍認為是中國“實施最差”的法律。在這樣的情況下，河南胥敬祥的經歷，并非偶然事件。

出現上述情形，很大原因在于法律自身的規定存在問題，因此，修改法律的呼聲一直不絕于耳。據全國人大的統計，自該法律實施以來，全國人大代表共有2053人次提出了61件修改《國家賠償法》的議案和14件建議。

賠償程序應細化

賠償程序的過于原則性，是國家賠償難的一個重要原因，也是胥敬祥至今未能得到賠償的障礙。

現行《國家賠償法》規定，賠償請求人要求國家賠償，應當先向賠償義務機關提出，由賠償義務機關進行確認。胥敬祥案由河南省高級法院裁定“胥敬祥犯搶劫罪、盜竊罪的事實不清”，撤銷了鹿邑縣法院和周口市中級法院的有罪判決和裁定，并發回鹿邑縣法院重審。后經河南省檢察院指令，鹿邑縣檢察院作不起訴處理。

按照法律規定，胥敬祥將周口市中級法院、鹿邑縣法院和鹿邑縣檢察院列為共同賠償義務機關。但三個機關沒有一個確認自己的行為違法，也沒有一個機關提供救濟的途徑。

中國政法大學副校長馬懷德教授指出，讓侵權者自己確認違法簡直就是“與虎謀皮”。實踐中，賠償義務機關往往以各種理由不確認或者對確認申請拖延不辦，而申請人向其上一級機關申訴又往往行不通，大量的信訪、申訴由此而生。

此次法律修改，首先便刪去了賠償義務機關確認違法才能賠償的這項程序，并規定，賠償義務機關在收到申請兩個月后，做出不予賠償或者申請人對賠償數額有異議的，申請人可以直接走復議、行政訴訟或者向人民法院賠償委員會申請賠償。

修正草案還增加規定，賠償義務機關在申請人當面遞交申請書時，應當當場出具加蓋本行政機關印章并注明收訖日期的書面憑證。賠償義務機關作出不予賠償決定的，應當書面通知賠償請求人，并說明不予賠償的理由。胥敬祥的案件，恰恰正是各個賠償義務機關都沒有確認違法，又不給“不予賠償”決定，按照修正草案的規定，這就是違法。

另外，針對賠償請求人在被羈押期間發生傷害、死亡的情況，修正草案加重了賠償義務機關的舉證責任；規定如果賠償請求人在被羈押期間發生傷害、死亡的，被請求機關對自己不存在致害行為的主張，應當提供證據。

應松年認為，在一個人失去自由的情況下，是無法保護自己安全的。因此，監管機關如果不能證明自己無責，就要承擔責任。

修正草案還規定，賠償義務機關做出賠償決定，應當充分聽取賠償請求人的意見，并可以與賠償請求人就賠償方式、賠償項目和賠償數額的規定進行協商。而現行《國家賠償法》規定，人民法院賠償委員會處理賠償請求，采取書面審查的辦法。

應松年認為，“聽取當事人的意見”是法治的基本要求，這個環節應該進一步制定為聽證程序，以加強程序制約。

賠償標準須提高

現行《國家賠償法》還有一個嚴重問題就是賠償標準太低，尤其是沒有將精神損害納入賠償范圍。

2001年，陜西著名的“處女嫖娼”案，當事人麻旦旦是一個18歲的處女卻被指賣淫嫖娼，被無辜關押兩天，受盡屈辱，但最終僅獲74.66元的國家賠償。該案成為對中國國家賠償制度的莫大諷刺。

事實上，麻旦旦案的賠償是完全“依法辦事”的。因此，此次法律修改，最大的亮色就是將精神損害賠償納入法律。

曾經參與現行《國家賠償法》立法起草工作的應松年告訴《財經》記者，《國家賠償法》制定之初，也考慮過精神損害賠償這個問題，但當時國家財政困難就沒有納入。目前來講，國家經濟困難的時代已經過去，對于給精神上造成的損害要遠大于經濟損失的情況，國家應當承擔起精神賠償的責任。不過，此次修正草案只作了原則性規定：“造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”

應松年認為，盡管精神損害賠償的標準確實不容易統一，屬于自由裁量，但至少要跟民事賠償案件中的標準看齊，甚至可以更高一些，“因為公權力對公民的侵害要比平等主體之間造成的精神傷害更大?！?/p>

另外，對于造成身體傷害或者喪失勞動能力的，修正草案增加了護理費、輔助器具費、康復費等因殘疾而增加的必要支出和繼續治療所必需的費用。對于部分喪失勞動能力的受害者的最高賠償額度，從原來國家上年度職工年平均工資的10倍增加到20倍。

修正草案還規定，對于財產已經被拍賣和變賣的，如果價款明顯低于財產價值的，應當支付相應的賠償金；返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收，或者對存款或者匯款解凍的，當支付銀行同期的定期存款利息。

但北京大學教授姜明安認為，這些標準的提高還是不夠的。首先要增加對企業可得利益損害的賠償，如果難以計算實際的營業收入損失，可以按照過去幾年營業收入的平均值來賠償。另外，對于限制人身自由損失的賠償，不僅僅按照上年度全國職工平均工資來賠償，還應當賠償相應的收入損失。他解釋，平均工資賠的是自由權利的損失，這一項每個人都一樣；而由于喪失人身自由而導致的財產損失，這是不一樣的。

據《財經》記者了解，胥敬祥在他的國家賠償申請中，請求賠償56萬元人民幣，其中包括36萬元對4000多天失去自由的賠償、13萬元的醫療費，以及13萬元精神撫慰金。其律師湯路明認為，在目前的法律制度下，要拿到精神賠償幾乎是不可能的。

賠償經費亟待保障

國家賠償難還有一個重要原因，就是經費管理體制存在問題。按照1995年國務院制定的《國家賠償費用管理辦法》的規定，國家賠償費用列入各級財政預算，由各級財政分級負擔；在支付程序上，先從賠償義務機關的預算經費和留歸該單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政申請核撥。這就給實踐中國家賠償帶來問題。賠償義務機關沒有多余資金或者擔心在賠償后得不到核撥，便會想盡辦法不賠或者同意賠償卻拖延不賠。

浙江省高級法院曾經做過關于《國家賠償法》實施狀況的調查，該省法院審理國家賠償案件年均240件，最終賠償的年均不到40件。此外，2000年至2007年間，浙江全省檢察機關不批準逮捕27245人，不起訴6472人，宣告無罪有501人；而同期除監獄作義務機關外的僅刑事司法賠償案件244件，司法賠償案件數量與侵權行為數量明顯不成比例。

浙江高院的調查發現，由于《國家賠償法》規定對個人的追償制度，不少財政部門要求賠償義務機關在申請核撥時，提供對有故意或者重大過失責任者的追償方案。而很多賠償義務機關為防止違法行為被同級政府發現，大多采取自籌資金、自己支付，卻不申請財政部門核撥國家賠償費用的方式，終使法律上的統一支付轉為現實中的單位自付。

姜明安認為，賠償主體在現實中由國家轉為具體機關，這也是國家賠償申請難的原因之一。浙江這樣的經濟發達地區尚存在如此問題，很多貧困地方的財政更是難以承擔。

在此次全國人大常委會對法律修改的審議中，全國人大代表李其宏提供了河南省駐馬店中級法院審理的國家賠償案件情況，其中2003年審理的賠償案件42件，最后確定賠償的案件10件，金額總計220051元，但迄今五年過去了，才支付了130083元，還有40％的決定賠償金額沒有兌現。

正是鑒于以上問題，此次法律修改，修正草案增加規定：“賠償義務機關應當自收到支付賠償金申請之日起7日內，依照預算管理權限向有關的財政部門提出支付申請。財政部門應當自收到支付申請之日起15日支付賠償金。”中國政法大學副校長馬懷德教授告訴《財經》記者，這意味著國家賠償的費用將直接由財政部門來承擔和支付。

不過，修正草案仍然未解決在財政困難的情況下，如何保障國家賠償的問題。參與此次法律修改審議的湖北省人大常委會副主任羅輝認為，如果賠償費用還是列入各級財政預算，賠償難的問題可能還會“濤聲依舊”。因此，有很多全國人大常委會委員提出國家設立賠償基金，以確保經費的支出。全國人大常委會副秘書長何曄暉則建議，把賠償費用的支出方式改為中央財政和省級財政支付。

賠償歸責原則當修改

此次《國家賠償法》的修改，總體而言只是一次小的修正，而不是對整部法律的修訂，尤其是對很多制度問題沒有涉及。

國家行政學院法學部副主任楊小軍教授認為，目前國家賠償的最終決定機關是設于中級以上法院的賠償委員會，但這個委員會完全是行政機制、采取行政的審查方式。楊小軍提出，國家賠償的審查應當司法化，并建立監督機制。

同時，此次法律修改，并未改變賠償的歸責原則?，F行《國家賠償法》規定，國家機關和國家工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益的，才能夠得到賠償。也就是所稱的違法歸責原則。

在這條原則的統領下，加上中國目前在司法系統存在的錯案追究制度，行政系統的問責制度，只要確認了國家賠償，就意味著出現了違法的情況，勢必要追究相關責任人的責任。因此，國家機關當然會竭力反對國家賠償，以免追究個人責任。胥敬祥案沒有一個機關肯承擔賠償責任，弊端也由此而來。

應松年認為，在立法之初，為了操作簡單，規定了這個單一的歸責原則。但從實際情況看，這條原則已經不適應了。很多情況下，國家機關工作人員是過失，或者根本沒有違法，比如刑事案件中因證據不足、事實不清，不起訴的案件或者法院判決無罪的案件，而對申請人又進行了拘留、逮捕等強制措施后，賠不賠，如何賠的問題就很難解決。

姜明安也認為，在歸責原則上，《國家賠償法》應當參考《憲法》第41條以及《民法通則》第121條，只要國家機關侵犯了公民的合法權益，就要承擔賠償責任，使《國家賠償法》的性質回歸到救濟法的范疇。

應松年提議，國家賠償歸責原則應當多元化。在行政賠償上采取違法加過失，而在刑事賠償上采取結果責任原則。也就是說，只要是無罪釋放的，國家就要承擔相應的賠償責任。在責任追究上，要謹守國家機關工作人員故意或者重大過失的原則，只有這兩種情況下才能追究相關責任人的責任，而不宜擴大到所有的責任人。而對于不違法的國家賠償可稱之為“國家補償”，這樣在現實中更能為國家機關所接受。

如果應松年的上述修改建議能得以實現，胥敬祥困境的改變顯然指日可待。

本刊記者秦旭東、羅潔琪對此文亦有貢獻