天津濱海：“金融特區”猶待破題

天津濱海新區，承載著北方經濟中心與中國經濟增長“第三極”的重任。在原有單純政策優惠和資金投入的模式之外，天津濱海新區究竟能在改革創新這一“特”性上走多遠？

對于一心想成為中國第三大特區的天津濱海特區而言，前路可謂充滿挑戰。

繼1980年深圳成為經濟特區、1990年中央決定開放開發浦東之后，2006年，天津濱海新區獲批作為全國綜合配套改革試區。根據國務院批復的方案，改革中最為引人矚目的，是金融改革創新一項，國務院在相關文件中表明一個原則：“在金融企業、金融業務、金融市場和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津濱海新區先行先試。”

這一原則，雖使天津被看做完全意義的“金融特區”，中央政府給予濱海新區“先行先試”的優惠政策，也遠超過當初的深圳與浦東，但是，天津濱海新區的金融改革與創新，談何容易。令人深思的是：依靠自上而下的政策扶持，是否就能消除過度管制，刺激金融創新？依靠政策優惠與資金投入設立特區，還能發揮十多年前那樣的拉動區域經濟發展的巨大效應嗎？

天津濱海的發展之路，有賴于在更大力度的深化改革中獲取動力。然而，動力何來？

金融特區構想

長期以來，天津一直定位模糊。上個世紀30年代，天津曾同時具有工商業中心和北方金融中心的多重身份。但在計劃經濟時代，天津的經濟和金融功能被邊緣化。2003年1月，當前央行行長戴相龍出任天津市長由天津人大全票通過后，整個會場全體起立，爆發出熱烈的掌聲。這是天津人大歷史上罕見的一幕。“天津市對前央行行長的到來，寄予了極高的期望。畢竟，天津已經落后太久了。”金融界一位人士透露。

2005年10月召開的中共十六屆五中全會，把推進天津濱海新區開發開放列入國家整體發展規劃。2006年5月，國務院發布《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（下稱《意見》），批準天津濱海新區成為綜合配套改革試驗區，成為全國第三個拉動區域經濟發展的龍頭型城市。《意見》稱：“在金融企業、金融業務、金融市場和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津濱海新區先行先試。”這一原則在多個公開場合被高層官員多次提及，也是天津濱海新區“金融特區”說法的由來。

近年天津濱海新區的金融改革，一直在資本市場、傳統金融、現代金融三個方面力圖有所作為。目前推進的包括六項金融創新重點，一是直接融資；二是發展綜合經營，即組建金融控股公司；三是健全現代的金融服務體系，主要是發展銀行、保險、信托、證券機構；四是實施外匯改革試點；五是發展資本市場；六是健全金融發展的法制環境、政策環境和社會環境。

這六項重點分別都有不同程度的推進。比如，在健全現代金融服務體系方面，花旗銀行、匯豐銀行等一批外資銀行已在津設立分支機構；第一家股份制商業銀行渤海銀行于2006年2月在津成立，并于2007年3月成為中國首家可以將結售匯綜合頭寸限額的下限調整為負的外匯指定銀行；數家境內股份銀行及銀行系金融租賃公司，也相繼在津設立機構。

在直接融資方面，除2006年中國第一只產業基金渤海產業投資基金成立，今年8月21日，總規模200億元的天津船舶產業投資基金也獲國務院特批成立，該基金將首次采用有限合伙制的方式設立基金管理公司。同時獲批籌建的，還有其他地區的華禹水務產業投資基金、東北裝備工業產業投資基金和城市基礎設施產業投資基金。

在綜合經營方面，由天津政府主導的泰達國際金融控股集團的基本框架目前已確立：注冊資本55億元人民幣，由天津泰達投資控股有限公司、天津保稅區投資有限公司等六家出資成立。其中，幾乎涉足證券、保險、基金等所有金融領域的泰達控股將持股60％以上，力圖整合現有分散在地方各類機構的金融國有股權，集中優勢資源。

“綜合考慮，天津金融業的定位是推進金融改革創新，建立現代金融服務體系和金融改革創新基地。這一定位既結合了正在推進天津濱海新區綜合配套改革試驗，亦與天津總體經濟發展戰略目標相呼應。”中共天津市委常委、天津市副市長崔津渡指出。但這位學者型官員亦向《金融實務》記者坦承，從金融機構數量乃至市場優勢看，天津建設金融中心的條件尚不充分，“需要付出長期而又艱苦的努力。”

特區不“特”

“金融是最難改革、最敏感、最不自由，也是最沒有空間的。”多位專家如此表示。觀察天津推動的濱海新區上述六項金融改革進程，可以發現，雖然濱海新區名義上獲得“先行先試”的優先權，但由于涉及金融業準入及政策壁壘，與其他地區報批程序并無二致——各項金融改革除了涉及相關金融監管部門的審批，甚至上達國務院層面審批，往往需要漫長的審批程序，動輒一年以上，在這一領域有所創新并不容易。

崔津渡亦不否認這一深刻感受，“難度比較大，基本都涉及到準入，從開始做方案到獲批，可能都要一年到兩年，我們上報國務院的金融改革創新方案，也是根據國際金融發展趨勢和中國制度背景不斷調整、補充、完善，我們也確實希望能夠在有些行業或者專業領域有比較寬松的準入”。

事實上，隨著市場變化，有的政策兌現之日，已失去“先行先試”的意義。比如，最引人關注的外匯改革。

早在2006年9月，國家外匯管理局就批準濱海新區七項外匯改革措施，包括：允許天津濱海新區金融機構開展離岸金融業務；對天津濱海新區作為特殊經濟區的外匯政策的整合；在天津濱海新區取消進出口核銷制度；在該區實施意愿結售匯；在該區的跨國公司資金集中管理；在技術方面，為該區金融機構建設統一的外匯交易平臺系統；為該區境內資金直接投資境外提供方便等。這七項措施，相比2005年上海浦東外匯資金管理綜合配套改革試點時推出的九大措施，被認為更有實質意義。

但是，由于上述外匯改革措施涉及諸多政策障礙或缺乏細則，并不具有可操作性。據悉，相關配套細則正在制定之中。同時，有些外匯政策，隨著國家外匯管制的松動，已經逐漸能在全國范圍內操作。

意愿結售匯的實施便是一例。2008年8月，根據新修訂的外匯管理條例，國家外匯管理局批準在京滬兩地開展個人本外幣兌換特許業務試點，首批兩家非金融類商業機構也于當日起獲準為個人提供本外幣兌換服務。試點在北京和浦東展開，對兩者的金融中心建設有著十分重要的意義。“原來我們認為是試點的東西，現在大家逐漸也都可以做了。”崔津渡表示。這難免令天津多少有些失落，“先行先試”的政策優勢似乎并不實惠。

此外，在上述七項外匯改革措施中，離岸金融業務一直被認為是一大亮點。但是，崔津渡否認了此前被外界渲染的“濱海新區擬建離岸中心，并已上報方案”的傳聞。他強調：“濱海新區的規劃中有開展離岸金融業務的方案，但并未上報，下一步怎么做、能做到哪一步還不清楚，要根據市場情況判斷，并經國務院有關部門批準。”

在發展資本市場方面，今年3月天津設立OTC（非上市公司柜臺交易）早已原則上獲得國家批準，但仍未明確真正啟動運行的時間表。按照天津的思路，有意依托天津市產權交易中心的“非上市股份公司的股權托管系統”，進行系統改造與升級，搭建天津自己的OTC市場。這一方案已上報主管部門證監會，但一直未獲答復。

在市場人士看來，對于發展OTC市場，方案是現成的，因為各地產權交易中心已在做著類似的業務，市場是成熟的。同時，相應《公司法》《證券法》都對此有成熟要求，但是，這與證監會醞釀的股指期貨和創業板的推出，有一定沖突。

“主要看天津方面和主管部門溝通得如何。”市場人士稱，“顯然，天津的金融改革不可避免也會觸及監管部門的利益，推進難度不小，真正建立起來估計尚需時日。”最新消息是，依托于天津產權交易中心的天津股權交易和濱海國際股權交易所均已開始試運行。前者是“兩高兩非”公司（即國家級高新技術產業園區內的高新技術企業和非上市非公眾股份有限公司）的股權和私募股權基金的交易市場建設，后者則是國內首家專業的企業出讓股權直接融資的交易場所。

后勁之憂

金融創新上的阻滯，折射的是整個天津濱海新區發展后勁之憂。

濱海新區是環渤海岸的中心區域，規劃面積是2270平方公里，比深圳大300多平方公里，是香港的2倍，浦東的3倍，其海岸線長153公里，主要包括天津塘沽、漢沽、大港三個行政區和天津港、天津經濟技術開發區（于1986年設立）及天津保稅區。

以“綜合改革、先行先試”為重要特征的濱海新區，承載著中國經濟增長“第三極”的重任——帶動天津發展、推進京津冀和環渤海區域經濟發展，以改變中國經濟發展“南快北慢”的狀況。

2008年3月國務院批復《關于天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》，并全面啟動十項改革：濱海新區將推進企業改革、科技體制改革、涉外經濟體制改革、金融改革創新、土地管理制度改革、城鄉規劃管理體制改革、農村體制改革、社會領域改革、資源節約與環境保護等管理制度改革、行政管理體制改革等十項改革措施。

獨有的優惠政策，一直被認為是特（新）區的立足與發展之本。深圳、浦東以及其他開發區都沿襲了這樣的發展模式。一般而言，特（新）區的優惠政策主要包括稅收和財政兩個方面。國家對濱海新區主要給予了產業性稅收扶持政策，以及在維持現行財政體制的基礎上的專項補助政策。這三種優惠政策，分別是天津經濟技術開發區優惠政策在整個新區的擴展；東北老工業基地優惠政策的延伸；浦東開發優惠政策的承繼。因此，中央政府給予濱海新區“先行先試”的優惠政策的力度，已經超過了開發初期的深圳和浦東。

然而，隨著中國市場經濟的不斷完善，市場對外開放的擴大，特區越來越多，政策已趨于普遍化，政策優勢已很難體現。

深圳特區與浦東新區都利用政策先發優勢，聚積了大量的國內、國際資源，促進了經濟的迅速發展，分別發揮了對珠三角及長三角區域經濟發展的顯著輻射及帶動作用。深圳在“七五”和“八五”期間保持20％以上增長速度，上海連續十幾年實現兩位數增長。但中國目前已有五個經濟特區和浦東新區、濱海新區，53個高新技術產業園區和39個出口加工區，15個保稅區，其中7個是國家級保稅港區，包括位于濱海新區的東疆保稅港區。

不難發現，在目前日益成熟與開放的投資環境中，濱海新區若因襲深圳、浦東當初的發展路徑，不但難以實現其改革的目標，更可能背離其設立的初衷。實際上，濱海新區過去很長時間對環渤海經濟圈“由此及彼”的輻射效果并不明顯。深圳大學中國特區經濟研究中心主任鐘堅指出：“這說明政策的短期效應顯著，長期效應遞減，政策效應的影響力已遠不及上個世紀八九十年代；雖然京津冀規劃圈會給天津的發展縮短空間和時間，但主要還是看其綜合投資環境，包括制度觀念的轉變、工業化總量等。”

值得注意的是，不同于深圳特區和上海浦東新區，天津濱海新區區域內存在功能區和行政區空間上相互重疊的特點。因此，濱海新區的行政管理體制改革難度更大。

濱海新區下轄的天津港、開發區、保稅區三個功能區和塘沽、漢沽、大港三個行政區，均是一級政府組織，內部存在著各自為政、過度競爭的情況。目前的濱海新區管委會僅僅作為天津市政府的派出機構，對轄內各區經濟建設工作具有指導、協調作用。這一職能定位相當“務虛”，必將增大體制創新的成本，如何進行適度集權、內部協調是濱海新區的首要問題。

破繭之思

特區不“特”，在中國不再是新鮮事。這意味著，僅僅依靠原有單純政策優惠和資金投入模式已后繼乏力。濱海新區綜合配套改革，在外面環境上未占據先發優勢，在自身內部還面臨著舊有體制的羈絆，其破繭而出的新生之路，更加迫切地依賴于制度探索和體制創新。

2007年實行“兩稅合一”時，有媒體問國務院發展研究中心研究員吳敬璉，如何看待失去稅收優惠政策對特區的影響。吳回答，“兩稅合一”是市場經濟基本要求的體現，隨著中國投資環境的日益成熟，特區仍要“特”，但應“特”在改革中充當先鋒，而不是“特”在稅收優惠。

在原有單純政策優惠和資金投入模式之外，天津濱海新區究竟能在改革創新這一“特”性上走多遠，將是中國改革進程的一把標尺。

就金融改革創新而言，毫無疑問，中國的金融改革已邁入體制改革的“深水區”。在原本創新不足、高度管制的金融體制背景下，天津在金融改革創新的實踐中將不得不面臨捉襟見肘的局面。在多種利益糾葛的格局之下，改革無疑需要更多的勇氣與智慧。

在全國各個特（新）區的改革試驗中，是看重自上而下的政策扶持或干預所產生政績增長的短期效應，還是看重營造良好市場和法治環境，激發微觀主體的內生創造力，實現改革創新的長期效應，是一個答案簡單卻仍不得不令人深思的問題。

在目前全球金融危機、內外經濟失衡的復雜局面中，推進和深化改革，這一中國現實增長方式轉變的治本之策尤不可廢。

本刊實習記者王曉璐對此文亦有貢獻