規劃環評為誰賦權？

《規劃環評條例》拓寬了法律責任面，但由于缺乏相應的信息公開和公眾參與保障，能否從源頭上遏制污染增長的態勢，仍將考驗決策者的智慧和神經

3月27日，由國家環境保護總局升格而成的環境保護部（下稱環保部），正式在位于北京市車公莊附近的辦公地點掛牌。

不無巧合的是，恰在同一天，被業內寄予厚望的《規劃環境影響評價條例》（下稱《規劃環評條例》），在懷胎幾乎整整兩年之后，由國務院法制辦正式向社會公布并征求意見。

“希望這個條例能盡快出臺，最好在今年上半年就出來。它對于我們太重要了。”環保部政策法規司一位負責人告訴《財經》記者。

擺脫“末端治理”

上個世紀60年代和70年代，隨著全球性的環境保護運動的興起，人們開始思考，到底通過什么樣的技術手段才能有效地遏制環境污染。

其中一個很重要的工具，就是引入“環境影響評價制度”（Environmental Impact Assessment，EIA）。也就是說，一個建設項目如果可能對環境產生重大影響，就必須在正式上馬之前接受評價。只有被認定所造成的影響在可以接受的限度之內，才能獲準開工。

到了上個世紀80年代，人們又逐漸意識到，僅僅依靠針對單一項目的環境影響評價，并不足以保證整個環境的改善。畢竟，這種評價仍然是被動的“末端治理”，局限于微觀層面；而如果一開始政策、規劃都是錯的，即使單一項目的環境影響可以接受，也可能會造成環境災難。

于是，“戰略環評”（Strategy Environmental Assessment，SEA）開始浮出水面。也就是說，除了具體項目，對于政策、規劃、計劃等整體性戰略也應該進行環境影響評估，以從根本上杜絕問題。

嚴格意義上，戰略環評的萌芽可以追溯到1969年。這一年，美國政府頒布《國家環境政策法案》，要求對環境可能造成重大影響的聯邦政府行為，無論是政策、法規還是具體的投資，都必須準備環境影響報告（EIS）。這一規定顯然遠不局限于具體的項目本身。

進入20世紀90年代后，包括荷蘭、加拿大、韓國以及中國香港等國家和地區，都開始把戰略環評的理念付諸行動。2001年，擁有25個成員國的歐盟通過了《戰略環評指令》，并于2004年7月正式生效。

自1986年開始推行建設項目環評的中國，無論是決策層還是學術界，對于戰略環評也都給予了持續的關注。早在1995年，中國國內就開始進行戰略環評試點。2003年9月1日正式實施的《中華人民共和國環境影響評價法》（下稱《環評法》），也正式把規劃環評納入其中。

然而，在中國推進戰略環評注定困難重重。

細心者會留意到，在國際上流行的戰略環評，在中國的立法中悄然演變成規劃環評。環保部環境工程評估中心政策研究室主任張輝對《財經》記者指出，“規劃環評”的概念，實際上比戰略環評收窄了很多。在戰略環評的架構中，環評對象不僅僅是具體的規劃本身，還包括其他政府部門與環境、資源有關的政策、法規甚至行政程序等。所有這些，都可能從更宏觀的層面上對整個環境產生戰略性的影響。

即使是大大收窄了的規劃環評，在實踐中也是舉步維艱。雖然《環評法》對于規劃環評的法律地位作出了明確規定，但在審查程序上卻存在明顯的缺陷。因為除了環保部門，“其他部門”也被賦予了召集組成審查小組、對專項規劃的環境影響報告書進行審查的權力。這導致在不少地方，行業主管部門代替環保部門“自編自審”的事情時有發生。

2005年，在《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中，明確把這一權限賦予了環保部門。但法律上的含混，仍然影響了很多專項規劃環境審查的順利啟動。

利益糾葛下的妥協

在這種情況下，2006年4月，原國家環保總局正式委托北京大學法學院環境與資源法研究所教授汪勁等人，啟動《規劃環評條例》的立法進程。

僅僅一個多月后，該條例第一稿出爐，隨后在環保系統內部廣泛征求意見。當年底，草案正式上報至國務院法制辦。

然而，在種種利益糾葛之中，立法進程一度陷入停滯。

參與這一條例起草的北京大學法學院環境與資源法研究所王社坤博士對《財經》記者表示，按照最初的草案，所有專項規劃的環境審查召集權，都應該收歸環保部門，這有利于順利啟動整個規劃環評程序。

知情人士告訴《財經》記者，這一條款受到了國家發展和改革委員會、交通部以及建設部等部門的強烈反對。這些部門都屬于專項規劃編制“大戶”，雖然規劃環評只是提供最終決策的重要依據，并不具有法定否決權，但他們仍然擔心這會對其決策形成掣肘。

最終，國務院法制辦公布的征求意見稿，在《環評法》的框架下作了微調，即規定設區的市級以上人民政府審批的專項規劃，由環保部門來負責召集審查；但省級以上人民政府有關部門，當然包括其它部委審批的專項規劃，在審批前則由環境保護主管部門和專項規劃審批機關，共同組織對環境影響報告書進行審查。

從最初的草案到最終的征求意見稿，妥協還遠不止這些。在層層公開或者半公開乃至不公開的利益博弈之后，《規劃環評條例》的篇幅也由最初的1.2萬余字，急劇縮水成現在的約4200字。

其中被刪除最多的，是有關公眾參與的內容。從國際經驗來看，無論是項目環評還是戰略環評，公眾參與都是確保其公正性的重要基石。而要保障公眾參與權，就必須在法律中對其加以明確。

以中國香港為例，環評報告全文被要求上載到香港環境保護署的官方網站。同時，還會在三個固定地點放置印刷版的環評報告，以便公眾查閱。

在韓國，同樣規定環評報告全文必須公開。同時只要有30人以上要求召開聽證會，主管部門就必須啟動這一程序。

但在中國，無論是《環評法》，還是2006年頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，甚至今年5月1日開始正式實施的《環境信息公開辦法（試行）》，都未能賦予公眾充分的知情權以及參與權。

即使不涉及國家機密，公眾要獲得環評報告全本也是奢望。公眾只根據少則幾頁、長則二三十頁的環評報告簡本，難以作出非常準確的判斷。而到底在什么條件下必須舉行聽證會等，也是語焉不詳。

知情人士對《財經》記者透露，在最初的草案中，“公眾參與”占據了整整一章，其中對于信息公開的時間、方式，公眾參與的具體形式，必須召開聽證會的條件等，以及如何在最終決策中體現公眾參與的成果，都有非常詳細以及技術化的規定。草案還建議以行政復議、行政訴訟等方式，為公眾參與的順利實現提供法律保障。

遺憾的是，在此次公布的征求意見稿中，這些非常具有可操作性的規定，基本上都被以“過于超前”為由刪去了。對于公眾參與的規定，又重新簡化并退回到之前的邊界內。

北京大學法學院環境與資源法研究所王社坤博士對《財經》記者說，草案中原本對涉及的術語進行了專門解釋，后來也被刪除，這不能不說也是一個很大的缺憾。在西方的立法中，對涉及的術語進行解釋已成一種慣例。比如，“公眾”這個日常用語，在法律上如何界定，很可能會影響到具體的參與方式。

此外，像“專項規劃中的指導性規劃草案”這樣生澀的用詞，如果不作解釋的話，普通人很難理解，從而給很多部門提供了更大的“蒙混過關”空間。

執行仍是考驗

據《財經》記者了解，《規劃環評條例》自公開征求意見以來，如北京綠家園這樣的環保非政府組織，都已經就公眾參與等方面的缺失提出了不同的看法。

不過，知情人士對《財經》記者坦言，完善這個征求意見稿固然重要，最重要的仍然是盡快出臺這一條例，并最大程度地發揮其功能。畢竟，這一條例，還是明確了設區的市級以上人民政府審批的專項規劃由環保部門來負責召集審查，使得環保部門有可能從源頭上遏制這些規劃可能導致的污染。

也正因為此，環保部在過去的一年中一直把《規劃環評條例》作為工作重點之一來推進。

據悉，由于該條例已被國務院列入今年一類立法計劃，年內出臺應無懸念。

王社坤博士對《財經》記者強調，即將出臺的條例擴大了法律責任面，也是一個進步。

根據之前的《環評法》，只有規劃編制機關和規劃審批機關需要承擔責任。這一次，除了上述兩個主體，審查召集機構、審查小組的專家以及規劃環評服務機構，也被要求承擔相應的法律責任。

“凡涉及的主體，都應該有相應的責任約束，這是原則。”他補充說。

然而，即使這一條例能在年內如期出臺，其具體執行效果仍是一個疑慮。

以史為鑒，《環評法》實施四年多來，無論在宏觀層面還是在微觀層面，其效果都難以令人滿意。

一位資深業內人士告訴《財經》記者，每年中國出的環評報告書數量，幾乎超過了全世界主要發達國家歷年環評報告書的總和，但超過99％以上的通過率，以及缺乏公開、透明以及獨立監督、事后懲罰的評價體制，使得這一制度在很大程度流于形式。

如2007年，被《南方周末》等公開曝光的浙江杭州環保系統腐敗案，共涉及杭州13個區縣、90多人，環評暗箱操作和索取回扣就是一個重要“缺口”。

“這種情況在每個省都或多或少存在，環評在某種程度上被異化成了‘分肥’過程。”這位人士對《財經》記者坦言。

當然，這一條例的執行僅僅依靠環保部門自身的努力是遠遠不夠的。

環保部環境工程評估中心政策研究室主任張輝對《財經》記者表示，國家環保總局已經升格為環保部，但職能分割并沒有得到解決，很多環境要素的監管也還分布在農業部、水利部、國家林業局等多個部門。這些部門之間的信息渠道遠談不上暢通。

因此，即使做狹義的規劃環評，在技術上和操作上也都面臨種種困難。而如果像國際上那樣，把社會影響評估也納入規劃環評，需要克服的障礙就更加龐大了。

此外，要使得規劃環評真正起到效果，最重要的是盡早介入，并且要求規劃編制部門同時提供合理的替代方案。這些，都需要進一步的制度保障。否則，如果規劃環評變成事實上的“追認”，那么其主動性和提前預防功能就根本無從談起。

據悉，早在《環保法》起草過程中，就有專家建議被審查的規劃必須提供替代方案，但在討論中被否決了。在實踐中，雖然也有規劃編制部門提供了所謂的替代方案，但很明顯不具有可比性，也就使得環評結果根本無“第二條道路”可走。

“僅僅依靠一個條例的逐步推進，不可能解決所有這些問題；只有通過更徹底的‘自上而下’的變革，實現可持續發展戰略才有希望。”張輝說。