公民資格與社會保障

中國在改革開放前，實行的是與計劃經濟體制相統一的“高福利”性的社會保障政策。20世紀80年代中期以來，伴隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，中國的社會保障制度進行了一系列與市場經濟體制相適應的改革。時至今日，中國社會保障制度的總體框架已經基本建立。然而，仍然存在的一個明顯問題是城鄉社會保障的不均衡：一方面，城市社會保障制度不斷完善；而另一方面，農村社會保障的發展嚴重滯后。中國社會保障制度的這種城鄉二元性，不僅與現代社會保障制度的價值理念相悖，而且不利于中國經濟與社會的協調發展。為此，建立覆蓋城鄉的社會保障體系已成為當前中國社會保障制度改革的主體內容。

兩種公民與保障的二元性

中國的各種社會保障基本上都是以戶籍為基礎的，由此衍生了二元化的保障體制。1958年1月出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律形式將城鄉分割的戶口登記制度和限制公民遷徙自由的制度固定下來，標志著現行二元戶籍制度的確立。自戶籍制度形成始，中國的社會成員就被分明地標示為市民與農民兩種身份，與此相伴的是二者作為同一國家的公民，卻有著完全不同的社會保障待遇：前者的發展是由國家（包括地方各級政府）財政收入負擔的，衣、食、住、行和生、老、病、死均由國家和單位提供和保障；相反，后者的發展則由自己負擔，不能享受國家和全民財產帶來的利益，被排除在社會福利保障體系之外，得不到與城市居民同等的國民待遇。

迄今為止，政府在城市社會建立了多重保障制度，保障范圍包括最低勞動工資、養老、醫療、失業、生育及居民最低生活等。相比之下，農民和農村從一開始就被排除在國家的社會保障體系之外。在社會保障體制不斷建立健全的今天，中國農村的社會保障形式也主要是社會救濟、社會優撫、農村“五保”和少數地方推廣的農村社會養老保險及合作醫療保險，保障的對象基本上是困難戶和五保戶，農村大多數人還是無法享受社會保障，有相當部分社會保障的內容將整個農村人口排除在保障體系之外。

二元社會保障體系在中國社會發展的特定時期內曾發揮一定的積極作用，它使國家以極低的成本維持了農民的基本生活，將農業積累轉化為推動工業化發展的原料和資金，保證了工業的超常規發展。然而，改革開放以來，隨著社會經濟的發展，計劃經濟體制下形成的二元保障體制的消極影響日益凸顯，成為不利于經濟與社會協調發展的極大障礙。

在城市化快速發展的進程中，保障的二元差距又出現了新的表現形式，即表現為進城務工農民社會保障的缺失。戶籍制度的限制使得進城農民無法進入城市中的首屬勞動力市場，成為正式職工，這就意味著他們不可能享受相關的社會保障待遇。據國家統計局2006年的調查，74.81%的農民工未參加任何保險，其中沒有購買養老、醫療、失業和工傷保險者分別占被調查農民工總數的73.37%、73.77%、84.65%和67.46%。另據2004年勞動和民政統計年鑒中披露的2003年數據，城鎮勞動者人均社會保障支出為1765元，而農民工僅為14元，差距高達126:1。社會保障的缺失使得工資待遇低、勞動強度大的進城務工農民成為城市社會中最脆弱的群體。這就是說，盡管改革開放以來我們在建立健全社會保障體制方面做了大量工作，但社會保障的二元格局并未徹底打破。

公民資格——社會保障制度的價值基礎

對于中國目前尚未根本改變的社會保障的二元格局，有學者認為這是由于經濟發展水平還沒有達到建立覆蓋全局的社會保障的程度。還有人認為是國家對農村社會保障投入不足的結果。其實不然，有研究表明，德國、法國等較早建立農村社會保險制度的國家，在類似中國或更低經濟發展階段時，都已成功地建立了農村社會養老保險制度。在印度，為避免出現“因老返貧”而實施了為 65 歲以上農民每月提供 5美元養老金的農村養老保障機制；即使在越南，也以“米保障”這一特殊的方式建立起了農村社會養老保險制度。這些案例表明，即使在經濟發展相對落后的階段和國家，城鄉居民也可以享有同等的社會保障待遇。這也提醒我們，中國農村社會保障的缺失，主要不是經濟發展水平不夠，也不能簡單地理解為國家公共財政的投入不足，我們需要探討的是更為深層、更為根本的原因和機制。

如前所述，中國社會保障制度對農民的排斥是以戶籍制度為基礎的。而進城農民社會保障的缺失也是源于這一制度的限制。因此，從最根本上講，中國城鄉社會保障的不公平和不均衡是由因戶籍隔離而形成的公民身份差異造成的。這導致了國家對農村社會保障的支出嚴重不足，造成了農村社會保障發展的嚴重滯后和缺失，使得農民這一身份群體作為特定社會的公民在“應有”與“實有”上存在著極大的不一致。換句話說，同一社會中公民資格/身份的差異化乃是形成中國二元社會保障體制的深層原因。

何謂公民資格/身份（citizenship）？在最基本的意義上，公民身份是指個人在一特定政治共同體中所獲得的成員資格。具有公民資格就意味著享有附著于這一身份之上的法律賦予和保障的公民權利，這正是現代社會保障制度的價值基礎。沒有這一基礎，任何關于社會保障制度的討論都是不充分、不實際的。現代社會保障作為一項社會公共福利，應該為每一個具有特定社會公民資格的成員所平等共享。因此，中國社會保障制度的改革和發展離不開對“公民資格”這一概念的充分認識，而二元社會保障體制的破解也必須建立在這樣的價值和理念基礎之上。因為只有明確地認識到二元社會保障體制的根源并以此進行突破，賦予農民應有的公民資格/身份和公民權利，才能使農民與市民、農村與城市處于相同的社會基點上，享受同等的社會保障待遇，共享社會改革發展的文明成果。

探索建立統籌城鄉的社會保障體制

中國政府把發展經濟作為改善民生和實現社會保障的基本前提。在體制改革進入30年之際，中國的經濟實力有了巨大的提升，已經具備了建立城鄉社會保障體系的經濟基礎。與此同時，在社會政策上，“和諧社會”發展理念的提出內在地要求城鄉社會保障的統籌發展。

令人欣慰的是，中國政府對目前尚未根本改變的社會保障二元格局，已經給予高度關注，并開始著手解決。例如，中國目前正在大力推進新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度等等。自20世紀80年代末開始，我國在農村地區大力提倡恢復與發展合作醫療制度，并積極推行建立農村社會化養老保險制度的工作。2007年，中國政府決定在全國建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口納入保障范圍。此外，國家已充分認識到建立進城務工農民社會保障機制的重要性。2006年出臺的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中明確提出，要“積極穩妥地解決農民工社會保障問題”，隨后許多地方也都相應出臺實施了一些具體的農民工社會保障政策。可以說，這些政策安排和制度設計都是對建立城鄉統籌的社會保障體制的積極探索，也是今后社會保障工作開展的重點。

黨的十七大報告將“加快推進以改善民生為重點的社會建設”作為重要工作部署，其中包括加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。今年兩會，溫總理在政府工作報告中將建立和完善覆蓋城鄉的社會保障體系，作為解決人民生活后顧之憂，促進經濟社會發展，全面建設小康社會的一項重大任務。中國社會保障體制的發展取向應是基于公民資格所蘊涵的平等公民權利這一價值基礎，以促進社會公正為目標，努力實現城鄉社會保障的一體化，并最終促進社會的和諧發展。