顧客導向在美國政府績效評估中的實踐及其經驗借鑒

摘要：20世紀80年代以來，西方國家為應對全球化和國際競爭的挑戰，解決財政赤字和公眾信任問題，普遍開展了以公共責任和顧客至上為理念的政府績效評估活動。在經歷幾十年發展后，西方各國的績效改革為我們提供了豐富的理論和實踐創新經驗。本文選取美國政府績效評估實踐作為典型案例分析，尋求基于顧客導向理念的績效評估對我國開展政府績效評估的有益啟示，促進我國政府績效評估工作的順利開展。

關鍵詞：顧客導向 美國 政府績效 績效評估 經驗借鑒

英美等西方發達國家績效評估在經歷了幾十年發展后。為我們提供了豐富的理論和實踐創新經驗。因此，從我國實際出發，學習英美等國績效改革實踐經驗，有助于我國政府績效評估工作的順利推進。本文選取美國績效評估實踐作為典型案例分析，尋求西方基于顧客導向理念的績效評估對我國開展政府績效評估的有益啟示。

一、顧客導向理念的內涵

西方政府績效評估倡導的“顧客導向”理念緣自企業經營理念中的“顧客滿意”思想。“顧客滿意”思想指從顧客出發、以顧客為導向來開展企業經營活動，并通過對顧客需求的了解來提高產品質量和服務質量，以顧客為最終目的的理念。后來，行政學者把這一理念引入政府管理。“顧客導向”成為西方政府管理和服務理念上的一種創新，是一種“倒流程”的政府管理方式。它好比一座倒過來的金字塔，將塔尖指向顧客那里。以往是以公共行政的服務和生產來主導顧客需要，而顧客導向則倡導以顧客需要主導公共服務的提供和公共產品的生產。顧客導向要求政府將需要服務的公眾視為公共機構的顧客，把政府看成公共產品和公共服務的提供者。政府職能、政府行為與政府改革等都需緊密圍繞顧客來展開，站在顧客立場思考，并以顧客的滿意程度作為衡量公共服務標準的理念。

以顧客為導向的政府績效評估，不是以投入產出為衡量公共部門績效的一般標準，而是以滿足公眾(顧客)需要的質量指標作為重要手段。即主要不是看政府為社會提供了多少勞動、投入了多少資源，而是主要考察政府所做的一切在多大程度上滿足了公眾需求，政府的服務只有被公眾接受時，政府才是有績效的。

二、美國政府“顧客導向”績效評估的制度創新及主體拓展

美國是世界上開展績效評估最早的國家之一，早在20世紀早期就已開始并延續至今，對美國政府的管理實踐產生了深刻影響。1993年克林頓宣布成立由副總統戈爾領導的國家績效評審委員會(NPA)，負責統籌推動聯邦政府再造工作。戈爾領導的研究小組提出了《國家績效評估報告》，強調對公共服務結果和效果的衡量，提出相應對策。成為克林頓政府行政改革的總藍圖，而具體推動政府再造運動實施的主要來自于兩大綱領性文件。

(一)兩大綱領性文件

1 《政府績效和結果法案》(Government Performance and Results Act，GPRA)

1993年GPRA被美國第103次國會通過，它是美國歷史上首部關于政府績效改革的立法，是美國政府績效管理發展史上的里程碑。從總體看。GPRA力圖使績效導向制度化，績效管理法制化。它對美國聯邦機構績效管理的程序、方法和考核都進行了嚴格規定，要求全部行政機構都要服從。從而使公共部門運用績效管理更具合法性和可操作性。將這些具體操作方法上升到法律高度。也大大提高了政府對績效管理運用的責任意識和法治意識。與此同時，通過績效測量引導人們關注結果，提高了政府機構對績效結果的重視程度，促進績效的改進。

2 《戈爾報告》

為了貫徹和執行GPRA的目的和意圖，加強總統對績效改革運動的領導和控制，1993年9月國家績效評審委員會(NPA)發布了第一份報告：《從繁文縟節到結果導向：創造一個工作更好、花錢更少的政府=》(From Red Tape t0 Results：Creat-ing A Government That Works Better and Costs Less，又稱《戈爾報告》)，成為克林頓政府績效改革運動的具體行動指南，有力地推動了績效評估在政府管理中的具體運用。在這份報告中，NPA聯合其它相關部門共同提出384條建議，其中294條建議得到執行。這些建議可以歸結為四大基本原則：(1)簡化規制原則；(2)顧客優先原則；(3)授權與結果導向原則；(4)節儉效益原則。正是在這些原則指導下，聯邦政府、州政府和地方政府分別建立了比較完善的績效評估體系和績效管理制度。

(二)著名的民間機構——坎貝爾研究所

民間機構的介入是美國政府績效評估的一個顯著特征，它為進一步研究政府績效評估提供了良好的基礎，同時也有力地促進了實踐的發展。名揚歐美的“坎貝爾研究所”就是一個典型的代表，它是美國著名學者、卡特總統人事改革顧問坎貝爾在退休后創辦的。坎貝爾研究所的績效評估主要側重于政府組織，評估內容主要包括財政、人事、信息、領導目標和基礎設施5個方面的管理。經過廣泛深入的調查，坎貝爾研究所建立了一個統一的政府績效評估體系，包含以下要求：由專家提出測評指標；測評結果應充分反映出年初目標計劃的執行情況：促使管理者增強對數據的運用，既重目標又重過程；測評結果及時傳達給公眾。坎貝爾研究所在創辦初就開展了大規模的政府績效評估活動，獲得了美國政府部門和民眾的普遍關注和認可。1998年，它對全美50個州政府展開了評估，績效測評的結果報告多達60頁，引起了較大反響。1999年，又對全美35個財政收入最好的城市政府進行了評估。2000年，坎貝爾研究所再次對50個州政府績效進行了評估，并于評估結束后向全社會公開了其分數與名次，其發布的績效評估結果在美國各州、市政府和民眾中的認可率高達92％。隨著評估活動的深入開展，越來越多的州、市政府認識到，參加這種評估有利于聯邦政府了解自己的工作。這種民間機構測評政府績效并公布分數和名次的做法，引起了轟動效應，1999年底被評為美國十大新聞之一。

三、顧客導向在美國政府績效評估中的經驗及對我國的啟示

從美國績效評估實踐發展情況看，其政府績效評估體現出自己的特征并產生了一些特有的評估經驗和技術，為我國開展政府績效評估提供了經驗借鑒。

(一)評估主題凸顯顧客導向

美國《政府績效和結果法案》的目的就在于將重點放在關注成果、服務質量和用戶滿意度上，改善聯邦項目的效果和公開性，提高美國人民對聯邦政府的信心。同一年的《戈爾報告》可歸結為5大基本原則，顧客優先是其中的一個重要原則。

當前，在我國政府績效管理的實踐中，首先應該強調以公眾為中心，以公眾利益為重，虛心聽取公眾的意見，根據公眾需求調整各項工作，運用市場機制諸如競爭等來激勵行政人員。其次，要把公眾滿意作為政府績效評估的終極價值，不能把社會公眾看作政府服務的被動消費者，應考慮評估過程中公眾的參與，增強政府的回應性，從而使整個社會受益。

(二)評估制度化是實踐顧客導向理念的重要途徑

美國非常重視政府績效評估的法制化和制度化，績效評估大多是通過具有權威性的立法途徑來實施的，采用法律、規章、制度的形式固定下來，成為各級政府一項常規性、持續性的工作。這種高層次的強制性制度，保證了績效管理有法可依。

目前我國政府績效創新領域的實踐，除了公務員管理有正式法律依據外，只是制定了機關績效管理的制度，諸如社會服務承諾制、行風評議制等，但遠未達到法制化的高度。當前我國要加快制定政府績效評估的相關法律。盡快確立績效評估的地位及強制性，借助法的力量確保這一工作持續不斷，成為各級政府的一項常規性工作。

(三)“多元化”主體評議政府績效體現顧客導向

美國政府績效評估很重視來自公眾的反饋，重視參與和溝通，公眾導向日漸突出，打破了傳統上主要由政府自身作為評估主體的自上而下完全封閉的評估過程，評估主體多元化逐漸成為世界范圍內政府績效評估發展的共同趨勢。

從總體上看。我國政府績效評估存在評估主體單一，評估自上而下單方向進行的問題。隨著現代政府職能的擴張和社會責任的加大，當前我國政府績效評估應該借鑒美國經驗，逐步建立管理機構領導的多重評估體制，多層次、多角度、全方位地對政府績效進行評估，既包括政府部門自我評估、上級評估等內部評估，也包括政黨評估、國家權力機關評估、社會公眾評估和民間機構評估等外部評估。

(四)政府支持是貫徹顧客導向評估制度的有效手段

美國政府在開展績效評估過程中，努力爭取國會和相關部門的支持。《政府績效和結果法案》的順利通過，就是克林頓政府的績效改革運動首先爭取國會支持并最終獲得成功的最好佐證。同時，克林頓政府還積極謀取聯邦政府相關部門的協助和支持，憑借行政系統最高級別行政長官的政治支持、總體領導和主管部門的預算配置權來推進各級機關的績效評估。

政府是否支持影響到績效改革運動能否發揮出重要作用。我國政府績效評估工作得到了黨中央、國務院的高度重視，但它在地方政府中仍未得到普遍重視，尚停留在分散試驗階段，并未在全國范圍內全面鋪開。當前，我國政府高層領導應大力支持績效評估工作，使評估的各種先進方法和技術能不斷應用及完善，持續推進政府績效評估向前發展。

(五)科學的評估技術和方法立足于顧客導向

從美國績效評估先進實踐的回顧中，可以發現：美國開展績效評估所運用的技術和方法無一不體現出以顧客為中心的導向。例如。美國政府在收集績效資料時，非常重要的績效評估技術是通過受訓的觀察員和市民、顧客調查和專題小組來收集資料，反映出政府對顧客行為的重視。在績效評估過程中，美國各州選取和采用了更為直觀、有效、全面的績效評估工具、績效分析工具和績效展示工具。如俄勒岡州成功實施了標桿管理法，得克薩斯州政府運用了平衡記分卡的方法。從這幾種注重公眾表現的評估方法中，也可看出美國政府對顧客意志、顧客滿意的極其關注。

績效評估離不開各種先進的評估技術和方法，它們在政府管理中得到了積極的應用，有助于績效管理向專業化方向推進。當前，我國應當改變傳統的績效評估技術和方法，在績效評估導向中引入顧客滿意理念，借鑒管理科學中的平衡計分卡原理，綜合評價政府及行政人員的績效，以激勵和約束政府行政人員的行為，使各級政府的運行實現短期與長期目標、內部與外部、投入與產出、經濟與社會效益等方面的平衡。

總而言之，我們在借鑒美國政府績效評估經驗的同時，也要吸取他們的教訓，避免他們走過的彎路。通過美國政府績效評估的經歷可以看出，以顧客為導向的服務機制的建立，天然是對政府權力的一種有效制約和對其它主體的有效保護，有助于提高政府績效評估工作的成效。