從中美兩國應對突發災害的反應看中美兩國不同體制的特點

2008年5月12日，中國四川汶川發生8級大地震。面對這場強度超過唐山地震，同時也是百年來中國最嚴重的突發自然災害，中國政府以其迅捷的反應速度和高強的動員能力贏得了國內外的一致贊許，在某種程度上也與3年前同樣遭受了其歷史上第三大自然災害——“卡特里娜”颶風考驗的美國政府形成了鮮明對比。前者反應迅速、高效、深得人心，后者則相對遲緩且多失人心。由此，引發了我們對中美兩種不同體制應對突發災難優劣的思考與分析。

中美兩國政府對突發災害的反應大有不同

回顧和比較一下中美兩國政府和軍隊在災害發生后的各自反應，從中我們可以看出美國在面對緊急事件時存在的一些難以避免的弊端。

一、災后兩國政府首腦反應各異。

中國政府在汶川地震后的反應眾所周知。地震發生于2008年5月12日下午2點02分。中國國家主席胡錦濤立即主持召開了緊急會議，部署救災事宜。國務院成立了以溫家寶總理為首的抗震救災臨時指揮部。幾小時后，溫家寶總理便第一時間趕到了受災的第一線，進行現場指揮。反應之迅速，措施之果斷，令世人贊嘆。

反觀美國，在2005年8月29日清晨6點10分“卡特里娜”颶風登陸新奧爾良之后5個小時，聯邦緊急救援局局長邁克爾一布朗才要求派遣1000名救援人員在兩天內趕赴災區。而當時美國總統布什正在得克薩斯的農場休年假，并且繼續度假到了災害發生第三天才決定中止度假飛回首都處理災情。白宮的救援指揮部也是在颶風襲擊后36小時才成立，并且決定在第二天開展工作。直到9月12號，布什——這位美國政府首腦、三軍統帥才第一次走進受災最嚴重的新奧爾良視察情況。

按照美國的法律和制度，休息和休假是每個公民應享有的權利，總統當然也不例外，這或許就是美國民主的體現。但是，當這樣一場嚴重的災難來襲的時候，身為一國元首，是絕不應為滿足個人的私利而將整個國家利益和人民生命財產置于身后的。

二、災后兩國軍警救援方式不同

中國的軍隊和武警長期以來一直秉承“為人民服務”、“不怕吃苦”、“不怕犧牲”的優良作風，在汶川大地震之后的救援表現可圈可點，發生了很多可歌可泣的故事。其中最讓西方國家驚訝、讓美國同行汗顏的恐怕有兩點，一是中國軍隊的動員速度(中國在24小時內就已動員近10萬軍隊和武警官兵進入災區)，二是中國軍人在執行任務時“竟然”沒有攜帶武器。我們在“卡特里娜”颶風后看到的美國“大兵”形象，大多是全副武裝、目露兇光，對災民更是毫無感情。這些都是我們在中國很難見到的。

這是因為美國軍隊的宗旨和中國軍隊有所不同，前者在執行任務時，首先是要確保自己的安全，而不是一味強調“不怕犧牲”；其次是要保護好銀行等機構不被搶劫，因為這涉及到公共利益。這也就不難理解美國軍隊在執行任務時為什么要全副武裝了。此外，美國軍人的通常職責是在打仗而不是救災，這與習慣了在和平時期搶險救災的中國軍人有很大的不同。至于“軍民魚水情”，從來就不是美國大兵們的傳統。因此，美國軍隊在新奧爾良的表現，只能說明他們非常理性、嚴格地執行了被賦予的命令，盡管有些命令不是完全從災民的直接利益出發。

中美兩種體制決定其應對災難的成效

一、中國以公有制為主體的社會主義制度在應對災難中盡顯優勢

首先，中國公有程度高，救災能力超強。

中國國有企業在賑災中聽從中央的統一調遣和安排，沒有從各自私有利益考慮問題，這充分顯示了中國國有企業的特點。在救災方面，電力部門、交通運輸部門、后勤保障部門以及建筑、建材部門全部被調動起來，一切為救災讓路。為了共同救災，一些國營企業、集體企業，甚至私人企業，退掉了掙錢的國外訂單，加班加點生產國內賑災所需物資。

中央有令，雷厲風行。香港“經濟政治風險資訊公司”的主任羅伯特·布羅德福特(Robert Broadfoot)指出，雖然中國經濟正處于從中央控制的計劃經濟向市場經濟轉型時期，但是，一些關鍵性企業仍掌握在國家的手中，包括原油、通訊、航空航天等領域的大型企業仍然屬于國有企業。因此，盡管這些企業也參加國際商業活動，但是它們負責的對象是政府，而不是股東。羅伯特說，“在中國的體制下，只要中央政府一聲令下，眾人馬上就會跟上，無論是公司或個人，還是地方政府，都是如此。這個制度在四川的賑災中證明是有效的。”

由于中國體制的特點，國務院國有資產監督管理委員會在地震后號召中央企業為抗震救災和經濟社會發展發揮更大作用。各個銀行也接到通知要求免除地震受害者的債務。雖然中國銀行監督管理委員會沒有說明債務豁免會給銀行造成多大損失，但是中國農業銀行估計，它會從借貸人那里損失8.5億美元。中國政府預計這次地震災害造成的經濟損失是95億美元，工廠、公路，以及其他基礎設施的損失估計是860億美元。在巨大的震災經濟損失的狀況下豁免如此巨大的債務，這對西方國家來說，實在是難以想象的，也是根本做不到的。因此這次抗震表明了公有程度較高的中國，具有超強的救災能力。

其次，全國一盤棋，眾志成城，共同抗災。

面對突發的地震，我們舉全國之力，從中央到地方政令暢通、步調一致，動員和組織各方力量，形成強大合力。用最短時間調集解放軍、武警部隊13.9萬多人，公安民警、消防官兵和特警2.8萬多人，民兵預備役人員7.56萬人，醫療衛生人員9.68萬人，國內外地震專業救援隊5200多人，奔赴災區，爭分奪秒，展開史無前例的生死大營救，還有20多萬志愿者從四面八方趕赴災區參加抗震救災。“一方有難，八方支援”，13億中國人擰成一股繩，有錢出錢，有力出力。海外華人華僑心系祖國，情系災區，踴躍捐款。此外，建立了19個省份分別幫助四川等重災區縣市災后恢復重建的對口支援機制。

二、美國體制在處理突發災害時顯露弊端

首先，地方政府與聯邦政府缺乏聯動，協調不足。

颶風來襲，曾一度讓新奧爾良出現無政府狀態。《紐約時報》記者莫琳·多德在2005年9月3日的文章中寫到：“無政府狀態、死亡、搶劫、強奸、趁火打劫的歹徒、無辜者遭殃、基礎設施遭到破壞、警力不足、軍隊人數不夠、政府的規劃毫無章法……”人類在遭遇重大災害之后，往往會為了生存而拋棄所謂的文明，聽謂的禮義廉恥而不擇手段，使整個社會重新回到“叢林法則”的原始時代。但是，我們很難相信，這樣的叢林法則，竟會發生在21世紀以其制度自由民主文明為榮的美國。

但是，如果換個角度來考慮，我們可以發現，這其實也與美國本身的制度設計有關。按照美國現行的政治行政體系，對于救災這樣的事務，是屬于所在州政府的權力而非聯邦政府。后者在沒有獲得前者的允許或請求的情況下，甚至不能隨意介入前者的事務。但是颶風所帶來的危害又是如此之強，以至于州政府也難以應對，不得不向聯邦政府求助——這本身在美國歷史上就屬于非常少見的極端案例，同時也部分解釋了為什么美國聯邦政府對救災的反應會如此遲緩。很明顯，這是美國在制度設計上的一個缺陷。在緊急狀態下，由于聯邦政府和州政府的聯系不暢，或是由于聯邦政府和州政府的控制不足，難以在短時間內組織起強大而有效的救援力量，從而延誤了救援的最佳時間。但這樣的情況，在權力相對集中、地方服從中央的中國卻是不大可能發生的。

其次，過分注重程序而忽視效率。

美國的民主制度的一大特點便是，凡事都要講一個合法程序，程序甚至重于結果。一件事情，即使本身是合情合理的，但如果程序不合法，就等于宣告了這件事情也不合法。熟悉英美判例法的人恐怕對此體會更深。平時在國會中，議員們常常會為了一個議案的是否通過而吵得不可開交，耗費大量的時間和效率。而一旦遇到緊急狀況，如果還沿用這樣的行為定勢，浪費掉的就很可能是最佳的救援時間乃至無數人的生命。

應該說，這次美國在遭受颶風襲擊之后，其在行政司法領域的反應還算迅速。災難發生3天之后，即2005年9月1日，美國參議院便批準105億美元的救災款。隨后在2005年9月8日，布什總統正式簽署了一份總額為518億美元的緊急救災撥款法案。9月23日，又簽署了金額為61億美元的災后緊急減稅法案，以幫助“卡特里娜”颶風災民渡過難關。但與之相比，中國的行政體系在這種災后的反應更為迅速。且不說國家在第一時間成立抗震救災指揮部，主席、總理趕赴第一現場，中央各部門也在第一時間發布相關行政命令，規范各自管轄范圍內的行動，全力圍繞救災。而這樣的行政命令，較之立法，其速度和效率優勢不言而喻。

再次，過分強調個人而忽視集體。

民主的另一大特點便是充分尊重個人，強調個人利益。在“卡特里娜”颶風襲擊之后，我們看到太多聳人聽聞的搶劫、強奸、放火等罪行在災區發生。這除了與新奧爾良這個城市本身人員成分比較復雜、人民素質普遍不高之外，在很大程度上也要歸結于強調個人利益至上的美國民主制度本身。美國社會的基層組織并不像中國那樣擁有一套從上至下的完整體系——一直下到生產隊、居委會或街道辦事處，美國人的同鄉和宗族觀念也不如中國人，因此在很多時候都是大難臨頭各自飛。我們從汶川地震中聽到一個又一個舍己救人的感人故事，然而“卡特里娜”颶風中卻很難聽到類似的故事，這與美國人注重自我的傳統密不可分。

過去我們一直贊賞美國擁有一個理性而成熟的公民社會，能夠應對緊急狀況下的各種難關。但是如果一個社會過分強調理性，強調個人利益，一旦遭受了如“卡特里娜”颶風這樣前所未有的災難，人性的弱點就很有可能勝過理性，從而上演人吃人的“叢林法則”。而基層組織的缺位，更加速助長了這樣的趨勢。因此，民主制度的深化，需要一個更能深入到最基層的組織加以輔助。

綜合以上分析可以看到，美國面對突發性的重大災難時，一旦強度超出預計，加上公民素質參差不齊，其體制本身就可能成為救災工作的一大負擔。而中國在災后的快速反應程度以及調動國內資源的能力使世人對中國刮目相看，應對大規模的救災能力贏得了全世界贊譽。世界的發展必然是多樣化，“以人為本”的中國特色社會主義在這次地震災害中充分顯示了其優越性，這種體制對人類社會發展的選擇和思索作出了積極的貢獻。

責任編輯 肖雪晴