上海合作組織反恐安全合作：進程與前景

自2001年6月上海合作組織成立以來，成員國的多邊合作不斷深入，機制化建設穩步推進，逐漸成為一個務實、開放的區域性合作組織。作為成員國多邊合作的重要內容，上海合作組織在反恐領域的合作同樣成果顯著。目前，上海合作組織反恐怖合作的領域不斷擴大，合作的層次和內容越來越豐富，對維護地區安全與穩定發揮了積極的作用。

上合組織反恐合作的基本進程

早在20世紀90年代的“上海五國”時期，中國、俄羅斯和中亞國家對恐怖主義、極端主義、分裂主義的危害就形成了共識，開始圍繞打擊“三股勢力”展開磋商與合作。從1998年阿拉木圖會晤起，“上海五國”的合作重點由邊界、軍事互信等傳統安全領域轉向反恐等非傳統安全領域。1999年8月，“上海五國”元首會晤決心聯合打擊恐怖勢力，并組建了“比什凱克小組”，即安全執法部門領導人的會晤機制，就維護中亞安全進行經常性的商討，決定加強跨國合作。2000年7月，“上海五國”元首會晤一致同意盡早簽署共同打擊“三股勢力”的文件，并表示要建立“反恐怖中心”。

2001年上合組織成立時，與《成立宣言》同時簽署的法律性文件，就是關于打擊恐怖主義、極端主義和分裂主義的《上海公約》，六個成員國就共同防范和打擊恐怖主義表明了立場。《上海公約》不僅對“三股勢力”的概念分別作了明確的法律界定，而且規定了有關合作的具體方式和程序，主要包括交流信息、進行偵查、制定并采取協商一致的措施、培訓專家、就其他合作形式達成協議等。為執行該公約，特別強調各方中央主管機關可建立緊急聯系渠道和舉行例行或特別會晤，必要時可相互提供技術和物資援助。公約的簽署是六國在深化安全合作道路上邁出的重要一步，為聯合打擊“三股勢力”奠定了法律基礎。公約反映出上海合作組織成員國已經對地區內外越來越嚴重的安全問題有了足夠的重視，并且敏銳地觀察到了國際恐怖主義的現實威脅。

2002年以后，上海合作組織在安全、司法和執法領域相繼啟動了一系列會晤機制，包括國防部長、總檢察長、安全會議秘書、最高法院院長等會議機制，共商反恐大計。反恐合作也成為歷次元首峰會發表宣言的重要內容之一。以2004年6月地區反恐怖機構在塔什干正式啟動為標志，上海合作組織框架內的多邊反恐安全合作進入全面深化的階段。反恐怖機構承擔的職能包括與成員國及國際組織加強溝通和協調；參與準備國際法律文件草案；收集和分析成員國提供的有關信息，建立反恐機構資料庫，為聯合反恐活動提供建議和意見等。2005年7月，成員國元首又簽署了《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構想》，確定了聯合反恐的主要宗旨、原則、主要方向、合作方式及落實機制。合作方向有加強反恐能力、制定恐怖主義、分裂主義和極端主義組織統一名單及統一立場、協助第三國打擊恐怖主義等；合作方式包括采取協商一致的預防性措施；開展協商一致的偵緝和調查行動；開展聯合反恐行動；給予司法協助等。

除就聯合反恐問題進行磋商、組織和實施情報分析活動及有關防范、偵查、打擊恐怖主義等活動以外，成員國還組織了多次在上合組織框架內的雙邊和多邊聯合反恐演習，參加者有執法部門、邊防軍人、特種警察和成建制的武裝部隊，其中2003年和2007年的兩次多邊聯合反恐軍事演習影響很大，起到了震懾恐怖分子、提高反恐能力的作用。7年來，成員國制定和批準了一些重要的多邊反恐合作文件，包括年度合作綱要、聯合反恐的程序協定、切斷恐怖主義滲透渠道的協定等；圍繞反恐和反毒進行的聯合執法活動也提上日程。北京奧運會召開前，上合組織成員國又就重大賽事的安保和反恐等問題進行協商，進一步豐富了上海合作組織的反恐實踐。

上合組織反恐合作的重要作用

中亞地區的安全形勢在20世紀末期迅速惡化，以國際恐怖主義為代表的各種非傳統安全問題日趨嚴峻。有資料顯示，目前中亞地區的極端組織依舊十分活躍，和中東和車臣等地區的恐怖組織更加相似。另外，中亞國家國內政治經濟發展的不平衡，大量貧困、失業人口的存在，以及外部勢力的滲透和影響，導致不穩定因素增多，極端主義和恐怖主義借機泛濫。與之相鄰的阿富汗經過長期內戰，經濟凋敝，毒品泛濫，也是國際恐怖主義的“重災區”。近幾年，大大小小的恐怖襲擊在中亞時有發生，伊斯蘭解放黨等極端組織在中亞活動頻繁，對地區的穩定形成了直接的沖擊。由于所面臨的安全威脅具有地區性、國際性、多元性的特點，中亞國家很難獨立應對，要依靠國際社會的幫助，特別是需要一種穩定的國際機制發揮作用。中、俄、中亞國家共同創建上海合作組織并積極進行多邊反恐合作，既有得天獨厚的條件和地緣優勢，也適應了成員國營造良好國內及外部環境的迫切需要，符合各方的共同利益。

安全合作是上海合作組織誕生和發展的主要動力，也是各成員國之間區域合作發展的重點領域之一。回顧上海合作組織安全合作歷程可以發現，從解決傳統安全威脅問題到解決非傳統安全威脅問題，從建立安全合作的法律基礎到執法安全部門之間的合作，從舉行反恐聯合軍事演習到建立常設的地區反恐怖機構，上海合作組織安全合作的水平不斷提高，在發展區域安全合作、推動歐亞乃至世界和平與安全進程中扮演著越來越重要的角色。今天，反恐合作已經成為上合組織安全合作的一個亮點，受到成員國的高度重視。上海合作組織在反恐領域開展合作，有利于改善地區的安全環境，切實消除現實的或潛在的安全威脅，有助于聯合應對中亞的各種安全挑戰。

具體來說，上合組織框架內的反恐合作，有以下重要作用：

第一，增進成員國的政治和軍事互信，提升國家間關系的水平。中國、俄羅斯、中亞國家要建立長期睦鄰友好合作關系，需要有堅定的政治意愿和相互信任的政治基礎，反恐合作在這方面可以起到不可替代的作用；

第二，有利于真正構筑和平友好的新邊界。現在的反恐活動，主要是邊防部隊和警務人員之間的交往，在邊界地區進行聯合反恐，可以促進貿易和人員往來，不斷擴大成員國的經濟、人文交流；

第三，可以防止非傳統安全的現實威脅，有助于消除地區的安全隱患。聯合打擊國際恐怖主義，有助于成員國在打擊跨國犯罪活動、維護國際信息安全等方面進行切實合作；

第四，有助于維護成員國的國防安全，抵御外部威脅。一些國家在反恐問題上采取雙重標準，縱容甚至鼓勵極端主義和分裂主義進行暴力活動，威脅成員國的社會安定，中亞國家在這方面可以得到中國、俄羅斯的幫助；

第五，有助于增強上合組織的行動能力，提高其國際威望。聯合反恐，參與的部門很多，講究合作的效率，重視信息的交換，更能體現上海合作組織的合作水平；

第六，有助于形成一種新的安全觀念和安全合作模式，應對變幻莫測的國際局勢。

上合組織是最早打出反恐旗幟的國際組織之一，在協調各成員國反恐合作、預防和打擊恐怖活動、斬斷恐怖組織資金來源等方面發揮了重要作用。反恐安全合作的不斷推進，為上合組織框架內的政治、經濟和人文合作提供了有力的支撐和保障。

中國是多邊反恐合作的積極推動者

上海合作組織的順利發展和有效發揮職能，對維持中國周邊環境的穩定，維護中國西北部地區的邊境安全和經濟發展，擴大中國與周邊國家的政治、經濟和安全聯系有重大的現實意義。

推動上海合作組織框架內的反恐合作，首先是構建“和諧地區”的現實要求；其次是落實成員國長期睦鄰友好合作條約的現實保證。一方面，長期睦鄰友好合作條約為多邊安全合作提供了更加堅實的法律基礎，另一方面，聯合反恐注重實效，能夠直接促進成員國的睦鄰友好合作；最后是應對中國當前主要安全挑戰的現實手段。傳統安全威脅和非傳統安全威脅并存，對中國周邊的安全環境產生了直接影響。近年來，中國新疆地區也受到恐怖活動的襲擾，一些鋌而走險的分裂分子制造事端，而且與境外的恐怖組織聯系密切。參與上合組織的反恐合作，可以提高中國邊防軍人、執法人員的能力和水平，可以構筑防范恐怖主義的良好屏障，更加有效地打擊形形色色的分裂活動。與上合組織其他成員國進行反恐合作，不僅有利于解決軍事、安全領域的問題，而且有利于消除經濟、社會領域的障礙因素。

中國為上合組織的發展做出了獨特的貢獻，在機制建設、經濟投入等方面都承擔了很多的責任和義務。中國倡導的新安全觀，成為多邊反恐安全合作的重要指導原則，其實質是超越單方面安全范疇，以互利合作尋求共同安全，正如胡錦濤主席在2004年上海合作組織塔什干峰會上強調的，“安全上，要樹立互信、互利、平等、協作的新安全觀，以互信和合作求安全。經濟上，要開展平等互利的全面合作，實現各國和各地區的均衡發展”。中國反對單純使用武力打擊恐怖主義，主張通過促進地區的經濟發展，消除恐怖主義產生的土壤。中國積極推動上海合作組織的反恐實踐，上合組織框架內的首次反恐演習，就是中國和吉爾吉斯斯坦聯合舉行的；而首次多邊演習，也分別在中國和哈薩克斯坦境內進行。中國還多次舉辦了與反恐有關的大型論壇、研討會、研討班，幫助中亞國家培訓軍官和警務人員。

由于各成員國的國防實力不同，在國家安全戰略的表述上有很大的差異，把反恐和打擊極端勢力、分裂勢力放在不同的位置上，重視程度有別，這給成員國開展多邊合作帶來了一些困難。另外，成員國的執法體制也不完全相同，對安全合作的性質以及具體內容的認識也存在一些分歧，有的成員國對參與聯合反恐積極性不高。同時，在當今國際大環境下，上合組織的反恐安全合作也受到一些外部因素的影響，比如美國領導的國際反恐聯盟在阿富汗戰爭結束后繼續留在中亞，北約和其他國際組織也在爭取中亞地區反恐的主導權。加強上合組織的反恐合作，需要從各個方面做耐心細致的工作，調動所有成員國的積極性。

隨著地區安全形勢的復雜化，中亞及其周邊的國際恐怖主義有重新抬頭的趨向，上合組織反恐合作的任務更加艱巨。目前，成員國已經開始考慮進一步擴大反恐合作，并且與其他國家和國際組織在反恐領域進行協調和對話。從上合組織內部來說，也準備擴大多邊安全磋商的范圍，加大聯合執法的力度；有效利用現有的各種機制和協定，完善聯合執法的法律基礎，簽署《反恐怖公約》，建立穩定的工作機制；實現反恐機構的高效運轉；開展多種形式的反恐執法安全人員交流。經過成員國的共同努力，未來上海合作組織的反恐合作會不斷取得進展，真正成為保障地區和平與穩定的重要力量。

(作者系中國社會科學院上海合作組織研究中心秘書長)

(責任編輯：王棟)