立法社會救助

中國超過1億人需要不同類型的社會救助，但目前投入總體不足，且政出多門，不能形成合力，亟須從立法層次予以規(guī)范

目前中國以最低生活保障制度為核心的社會救助體系已逐步建立。關(guān)鍵問題是投入總體不足，預(yù)算難以制度化、規(guī)范化

隨著《社會救助法》進(jìn)入立法程序，涉及中國1億多人的社會救助，將獲得穩(wěn)定而持續(xù)的財政保障。

8月15日晚，國務(wù)院法制辦全文公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），向社會公開征求意見。這是中國首次為構(gòu)建社會救助體系立法。

所謂“社會救助”，是指政府和社會對不能自食其力的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。中國的社會救助體系，以城鄉(xiāng)居民低保為核心，還包括醫(yī)療救助、教育救助等專項救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助、流浪乞討人員救助等。在中國，目前有超過1億人需要不同類型的社會救助。

但目前，各級財政的社會救助投入總體不足，預(yù)算投入不能制度化、規(guī)范化，一些地方有限的投入還不能有效使用。加上社會救助投入部門分割，政出多門，不能形成合力。這些都亟須從立法層次予以規(guī)范。

此次公布的“征求意見稿”，對社會救助的基本原則、資金保障、救助標(biāo)準(zhǔn)以及法律責(zé)任等都有所規(guī)范，其中最為引人注目的是各級財政對社會救助投入的條款。

“征求意見稿”明確提出，“地方各級政府”應(yīng)把社會救助所需資金“列入財政預(yù)算，專項管理，專款專用”。但對于中央財政如何投入，缺乏明確規(guī)定，只是在第九條中籠統(tǒng)表述“對財政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財政按照規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)助”。

由于“征求意見稿”未能明確中央和地方在社會救助投入上的分擔(dān)比例，加上對社會救助管理體制的部門分割也沒有作出具有突破性的制度安排，公共政策學(xué)者普遍認(rèn)為，該法有助于強(qiáng)化社會救助的投入，但對整個社會救助體系的完善意義有限。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，此次征求意見至9月8日結(jié)束。按照立法程序，征求意見稿進(jìn)一步修改完善后，形成《社會救助法（草案）》，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過后才能正式作為立法議案提交全國人大常委會審議。該法律的出臺顯然還有待時日。

救助對象過億

“征求意見稿”明確指出，各級政府、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、家庭和個人等均可作為中國社會救助的主體。但從國際經(jīng)驗看，各級政府無疑是社會救助責(zé)無旁貸的埋單人和責(zé)任人。

中國目前究竟有多少人需要社會救助？據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2007年底，全國農(nóng)村貧困人口存量為4320萬人，城市低保對象穩(wěn)定在2271萬人；此外，每年還有大約3000多萬災(zāi)民。由此，民政部低保司官員坦言，目前納入社會救助體系的人數(shù)超出1.3億人，獲得經(jīng)常性救助的有5000多萬人。

全國超1億人的救助對象，主要分布在城市和農(nóng)村兩大部分。其中，城市的社會救助體系相對健全。1998年國有企業(yè)改革后，大量的城鎮(zhèn)下崗職工大多被納入城市低保體系。近年來城市低保對象基本穩(wěn)定在2000萬人以上。

民政部副部長姜力8月15日在新聞發(fā)布會上介紹，截至2008年6月，全國共有2268萬城鎮(zhèn)居民享有最低生活保障。從全國平均看，城市低保的標(biāo)準(zhǔn)為每人每月208元，目前基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。

但是，除了納入城市低保的人口，城市還有一些低收入人口需要醫(yī)療等專項救助和臨時救助。同時，全國還有15萬未成年流浪乞討人員，也需要給予必要的救助。

在農(nóng)村，應(yīng)納入社會救助體系的人口更多。據(jù)民政部低保司提供的材料，截至2007年底，全國農(nóng)村低保對象已達(dá)3451.9萬人。但專家指出這并非中國農(nóng)村救助對象的全部，甚至可能不足應(yīng)救助農(nóng)村人口的一半。

這是因為，上述低保人數(shù)統(tǒng)計并不包括570多萬農(nóng)村“五保戶”（所謂保吃、穿、住、醫(yī)、葬等五項，實際上高于低保標(biāo)準(zhǔn)）。此外，農(nóng)村還有40％以上的“五保戶”沒有納入救助體系。這意味著，中國需要救助的“五保戶”可能高達(dá)1000多萬人。

同樣，上述農(nóng)村低保統(tǒng)計也不包括現(xiàn)有的農(nóng)村“貧困人口”。據(jù)國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計，截至2007年底，中國的“絕對貧困人口”還有1479萬。如果把貧困線提高至年人均收入1067元，中國的貧困人口還要增加2841萬。而如果按世界銀行“每天人均1美元”的貧困線計算，中國的貧困人口可能超過1億人。

重在“財政保障”

近年來，中國社會救助體系進(jìn)步明顯。1997年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市最低生活保障制度從此建立。2007年，國務(wù)院又出臺了《關(guān)于在全國建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》，農(nóng)村低保制度正式“破題”。

至此，中國在城鄉(xiāng)已初步建立低保制度的框架。2007年，中國各級政府對城市低保的投入為275億元，其中中央財政投入160億元。另據(jù)2008年中央財政預(yù)算方案，中央財政用于農(nóng)村低保的投入為90億元。

目前中國以最低生活保障制度為核心，包括農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、低收入家庭專項救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等的社會救助體系已逐步建立。關(guān)鍵問題是投入總體不足，預(yù)算難以制度化、規(guī)范化。

但是，中國享有經(jīng)常性救助的人群只有5000多萬，不足中國總?cè)丝诘?％。中國社會救助投入?yún)s遠(yuǎn)低于國際平均水平。據(jù)民政部門統(tǒng)計，2001至2004年，中國的社會救助投入占各級財政支出的比例均不足1％，占當(dāng)年GDP的比例不足0.2％，是世界上該項投入比例最低的國家之一。

同時，在一些地方，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，加上財政支出結(jié)構(gòu)不合理，地方政府并未把社會救助經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)年財政預(yù)算。有的地方即使列入預(yù)算，實際執(zhí)行中投入的缺口也較大，救助投入也缺乏法律的“硬約束”。

財政投入偏少，結(jié)果就是社會救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。以農(nóng)村低保為例，截至2007年底，中國各級政府農(nóng)村低保資金共計投入104.1億元，平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年840元，實際上人均每月只有37元，同時，主責(zé)此事的民政部低保司也坦承，農(nóng)村低保還未實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。

正基于此，此次“征求意見稿”明確，社會救助制度的原則是“與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”、“與其他社會保障制度相銜接”、“保障基本生活”，同時“鼓勵勞動自救”。這顯然是一個基于現(xiàn)實財力的制度安排。

“征求意見稿”第九條指出，“社會救助所需資金，由地方各級人民政府列入財政預(yù)算，專項管理，專款專用；對財政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財政按照規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)助。”

這意味著中央財政對社會救助只承擔(dān)“適當(dāng)補(bǔ)助”責(zé)任。

記者采訪中，一些專家就認(rèn)為，在中國現(xiàn)有體制下，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更多的社會救助投入。而民政部官員則認(rèn)為，目前社會救助的要害就在于財政投入總體偏少，不敷所需。

有學(xué)者指出，各級政府是社會救助的責(zé)任主體，必須逐步加大財政的投入，并建立科學(xué)合理的財政投入機(jī)制。對于經(jīng)常性救助項目，財政應(yīng)當(dāng)確定一個相對合理的投入比例，實行剛性約束。對于臨時性救助項目，應(yīng)結(jié)合各類突發(fā)事件應(yīng)急方案，及時安排。

更重要的是，除了各級地方財政投入的法律保障，中央財政投入也需要必要的法律約束，來調(diào)動各級地方政府的積極性。

“九龍治水”之憂

除了投入不足，中國的社會救助還存在多頭管理、資金分割的弊端。雖然目前各地政府也試圖對社會救助實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如建立社會救助工作委員會等，但實踐中多頭管理、條塊分割、資源分散、效率低下等問題依然存在。

民政部資料顯示，社會救助管理部門分割主要表現(xiàn)為：各有關(guān)政府部門根據(jù)職能分別設(shè)立機(jī)構(gòu)和配備人員，分別開展相應(yīng)的社會救助。“誰出政策誰做事，誰募集資金誰使用”，既沒有做到“籌集和支出分離”，也沒有公開收支詳情，接受社會監(jiān)督。

南開大學(xué)社會工作與社會政策系講師鄭飛北博士對《財經(jīng)》記者指出，目前，農(nóng)村老年人救助和優(yōu)撫救濟(jì)屬民政部門負(fù)責(zé)，司法救助由司法部門負(fù)責(zé)，教育救助則由教育部承擔(dān)，一些臨時救助如對流浪乞討人員救助還有公安部門在做。這種“九龍治水”體制使社會救助難以形成合力。

同時，承擔(dān)救助責(zé)任的各個部門之間也缺乏經(jīng)常化、制度化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)的救助政策銜接不夠、信息溝通不靈、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、針對性不強(qiáng)以及申請程序復(fù)雜等問題，妨礙了社會救助取得實效。

民政部門當(dāng)然期望通過立法一舉解決上述問題，但也認(rèn)識到，在當(dāng)前政府體制約束下并不可能。此次“征求意見稿”第六條規(guī)定：“國務(wù)院民政部門主管全國的社會救助工作，財政、教育、衛(wèi)生、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)管理相應(yīng)的社會救助工作。”

對此，鄭飛北博士認(rèn)為，“征求意見稿”明確了民政部門是社會救助的主管部門，這將有利于明確社會救助的行政責(zé)任，具有積極意義。但“征求意見稿”對其他部門的專項救助如何與民政部門協(xié)調(diào)、銜接等問題依然回避，這凸現(xiàn)了在當(dāng)代中國制定一個良好的社會政策的困難。

如何“瞄準(zhǔn)”受助對象，一直是社會救助的難點(diǎn)。社會學(xué)者認(rèn)為，社會救助服務(wù)的提供，首先取決于救助對象的準(zhǔn)確定位。但上述部門分割、多頭管理，事實上使得各類救助資金很難“瞄準(zhǔn)”救助對象，降低了資金使用效率。

學(xué)者分析稱，目前中國每年新增勞動力1000萬左右，這些人并非全都能就業(yè)。與此同時，中國“零就業(yè)”家庭大范圍存在。加上社會保險體系覆蓋面低，隨著社會老齡化的加速，社會救助的壓力日漸凸顯。

學(xué)者指出，要真正理順中國的社會救助體制，做到救助的“應(yīng)保盡保”，就應(yīng)該加快行政管理體制改革，理順政府部門的關(guān)系，整合社會救助的職能。同時按照相對客觀的標(biāo)準(zhǔn)去測算救助的財政投入，由中央和地方共同談判，以確定一個更合理的分擔(dān)比例。■