防止公共管理政策偏差而造成社會問題的對策建議

摘要：公共管理政策是政府或政府部門管理公共事務、保障公眾基本權益的根本方法和準則。本文擬就對公共管理政策偏差的表現和危害分析，找出其原因并提出相關的建議和對策。

關鍵詞：公共管理政策；偏差；和諧社會

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)04-0022-04

公共管理政策是政府或政府部門管理公共事務、保障公眾基本權益的根本方法和準則，它具有利益選擇性、目標指向性、權威約束性、功能多極性、動態發展性等特征。如果公共管理政策出現偏差(或欠科學)，就很容易誘發社會性負面“蝴蝶效應”。因此，我們在回顧總結改革開放30年豐碩成果的同時。必須高度關注公共管理政策的偏差問題，促進和諧社會建設。

一、公共管理政策偏差的表現及危害

1 “大一統”政策與現實需求的偏差。以金融管理政策為例，我國農村地區金融網點的精簡大撤并政策，不僅未使金融機構增加顯著的經濟效益，反而削弱了社會效益。1997年亞洲金融危機前，我國縣級以下農村地區基本形成了國有獨資商業銀行、農村信用社、農業發展銀行、農村合作基金會和儲金會等金融機構組成的類型比較豐富的農村金融體系，為農業、農民服務的機能比較齊全。但此后從1998年開始，基金會、儲金會實行全面關停，國有商業銀行縣以下的機構實行大撤并。到2007年末。全國縣域金融機構的網點數為12.4萬個，比2004年減少9811個，縣級四家大型商業銀行機構的網點數為2.6萬個，比2004年減少6743個，全國有2868個鄉(鎮)沒有任何金融機構，約占全國鄉鎮總數的7％，農村廣闊天地的金融服務出現缺失。

2 “諸候政策”與市場經濟要求的偏差。主要是有些地方政府為了保護地方局部經濟利益或政治利益，利用行政權力設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業生產的商品或提供的服務參與公平競爭。主要表現在：一是限定本地企業、單位或個人只能經營、購買、使用本地產品或者只能接受本地企業、其他經濟組織或個人提供的服務。其中比較突出的產品主要有煙、酒、藥品、水泥、煤炭、汽車等。比較突出的領域主要有建筑、保險、醫療等。例如，烏魯木齊市新市區二工街道辦事處發文規定，新啤集團為其轄區內鐵路局夜市啤酒的惟一經銷商，所有攤主只許銷售新疆啤酒這一種產品；湖北漢川市政府辦公室發文要求各鄉鎮人民政府、各農養殖場、辦事處、開發區、市政府各部門在公務接待中使用“小糊涂仙(神)”系列酒。二是設置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務進入本地市場，抬高外地產品和服務進入本地的“門檻”，增加歧視性收費項目，限制本地商業機構銷售外地某些產品，設置關卡堵截外地產品進入本地市場。市場經濟要求凡是市場競爭機制能夠解決的問題，政府就不要用行政許可的方式去管理，如此越位的“土政策”與市場經濟的公共管理可謂是背道而馳。

3 滯后政策與發展現實的偏差。如我國的資源稅政策，在各種資源礦產品價格持續高攀的背景下。盡管經過幾次調整，但稅率仍然過低。據《新華每日電訊》2008年1月8日報導，遼寧省1噸煤的資源稅僅2.8元，1噸玉石資源稅才5元。在遼寧省建昌縣錳礦的開采成本每噸只有300元左右，其中上繳的資源稅只有6元。按每噸售價1200元計，再扣除一些不可預計的費用，礦主可從每噸錳礦中獲利800元左右。產量較高的礦主一年可開采20萬噸左右，一年的收入也就可達2億元左右。這必然導致過度開采，由此產生資源浪費、生態破壞。

4 執行政策與政策目標的偏差。各類考核和對政績或業績的評價目標是對的，但問題往往出在執行政策的過程中。如同樣是GDP，如果只看其增幅而不問其它指標，肯定會出現短期行為，采用拼資源的投資驅動型經濟增長模式，導致貧困陷阱形成、人力資本損失、社會資本缺乏和人民對政府信任的減少。從而使得貧富差距擴大和社會不公平加劇，人們失去一些基本的社會價值如誠信和互助等等，進而導致社會凝聚力的削弱以及暴力和社會動蕩等等。為解決糧食安全問題，國家對種糧采取直補，但一些地方就虛報實播面積套取補貼資金，“雜交水稻之父”袁隆平先生直呼要以實糧定補；為解決林農增收問題，國家提高和延長了退耕還林補助，但一些林業主管部門的工作人員就與民爭利，先低價租荒山，再造林撈補助，造成一些地方的林農上訪。如此等等，不僅偏離了中央的政策目標，而且滋生了新的腐敗，損害了政府形象。

5 創新政策與政策綜合效力的偏差。情況千變萬化，政策必然要與時俱進。否則，會失去生命力而產生一些影響社會進步的負面效應。比如，我國的計劃生育政策已經實施三十多年，為減少人口壓力確實功不可沒。但同時要看到，由于沒有可變性。由獨生子女產生的“421”型家庭結構已經成了不容忽視的社會問題。有研究指出，35年前，中國兒童對老人的比例是6：1，而35年后這個比例將會倒過來變成1：2。

6 公共事務與非公共管理化的偏差。公共管理政策的首要特征是公共性。但近年來，有的地方把公益事業、公共事務私有化，在短期內好像是減輕了國家負擔，但經過一定時期運行，由于私有化逐利目標至上的嚴重缺陷，已無法持續“公”事“私”管，反映最突出的是一些地方將城市公交線路賣給私人經營，在燃料價格上漲等因素影響下，已無法保障它的公益性和公共性，甚至無以為繼，罷工現象屢見不鮮。還有供水問題，有的地方將水廠私有化管理。其安全性、持續性遭到居民的普遍質疑，曾經成為政府信息公開條例公布后首起被訴事件。

公共政策的偏差造成了社會公共資源的分配不公，從而導致社會層次的分化，窮的更窮，富的更富。自上世紀90年代中期以來，由于公共管理政策的偏差，中國開始出現“因病致貧”、“因教致貧”以及“因房致貧”的現象。2008年11月26日《新京報》報道，北京一患重病農民為獲免費治療故意搶劫入獄，且屬屢犯，其中第一次搶劫是為了籌錢看病被判刑7年。有的地方政府行為企業化，使政府在經濟上變成了具有無限管理職能和強烈利益訴求的經濟主體，破壞了市場游戲規則，市場經濟主體的運行受到政府行為的嚴重干擾，阻礙了市場經濟秩序的完善，影響了市場經濟體制的建立和完善。與此同時，在必須由政府履行職能的方面嚴重缺位，成了一個不愿作為、無所作為的管理者，如社會公共設施的嚴重短缺、社會保障制度的嚴重滯后、社會公共事業的缺損等。市場經濟要求政府有所為有所不為，但實際上由于政府沒有及時轉變職能，導致政府該為的沒有作為，不該為的地方卻亂作為，破壞了市場經濟秩序，最終導致政府公信力的弱化。對于我國政府公信力的現狀，學者們分別用實證分析和理論論證的方法進行了深入的研究。張旭霞在互聯網上就政府公信力問題對網友評論進行了追蹤調查并得出了以下結論：對政府持“信任”態度的約占20％。持“不信任”態度的約占80％。另據《小康》研究中心調查，2006-2007年度中國政府公信力指數為60.6分，剛過及格線。“政府信任程度”調查顯示，少部分受訪者表示很相信中央政府，逾70％的受訪者表示不相信地方政府。與此同時，政府官員以80.3％的絕對多數被網民選為信用最差的群體，這大大影響了政府形象。盡管各種類型的調查或統計存在一定程度的隨機性和誤差，但總的來說。它們反映出一個問題，即目前中國政府特別是地方政府存在不同程度的公信力下降的趨勢，人們對政府的期望和政府在人們心目中的地位已處于較低的位置。

二、造成公共管理政策偏差的原因

1 管理體制問題。現行體制容易形成“諸候經濟”，因為體制和管理使各個行政區域都成為相對獨立的行為主體和利益主體。這種利益的多元格局是由各個單位所占據和把持的資源所決定的，占據著特定資源的部門和單位為了獲取和掠奪利益，不惜一切手段給自己創造牟利的機會，在現實中形成利益沖突背后的政策沖突。如重慶和南京政府圍繞長江“兩座老橋梁”的爭論就是典型的管理體制造成的“諸侯經濟”。

2 政府職能轉變的問題。市場經濟要求政府做有限政府，主要履行社會管理和公共服務職能，為經濟的發展創造良好的外部環境和有利條件。然而，當前一些地方政府的職能不僅沒有轉變，反而在急功近利和錯誤政績觀的影響下，不講市場經濟秩序，不講游戲規則，不講全面協調可持續發展，片面追求GDP增長，過多地充當了市場競爭主體的角色。如在招商引資方面，本應該由企業出面洽談項目、引進投資者的事，卻由政府承擔，政府與投資者洽談，政府與投資者討價還價；在企業經營方面，如果企業特別是外來投資者在經營中遇到什么問題，如銀行貸款、稅收政策執行等，遇到政府執法部門正常履行執法程序，政府也會立馬出面，進行干涉，不顧國家法律法規的規定，為企業鞍前馬后呵護有加，去年以來大量外資企業外逃已嚴重反映出招商引資政策的不足。

3 政策參考樣本收集問題。制定公共政策的目的是解決相應的社會問題。現實中與行為主體的期望和預定目標不相符合的情況，都可以統稱為“問題”。任何一種問題都帶有客觀的性質，但只有當這些客觀性質是普遍存在且不能實現主體的期望并阻礙了主體發展。才能被認定為“問題”，并作為政策制定的參考樣本。如有人買不起房子是客觀事實，但眾多的百姓都買不起房子就是公共問題。又如，個別學生輟學不能構成公共問題。但輟學的百分比很高就是公共問題。機構冗雜、人浮于事是許多國有商業銀行存在的弊病，精簡人員、撤并機構也不失為一個好的辦法，但如果執行時僅僅以存款作為標準，把盈利作為唯一目標，不考慮公眾要求和社會效益、社會責任，將存款低于某一數額的分支機構或網點。不管農村城市“一刀切”，就會造成許多源發性社會問題的出現。

4 利益博弈問題。政策形成過程實際上是不同利益集團把各自的利益要求投入到政策制定系統中，由政策主體對復雜的利益關系進行調整的過程。因此。這一過程中就暗含著各種利益沖突，包括長遠利益與短期利益、社會利益與經濟利益、政府利益與社會利益、強勢集團之間以及與弱勢群體利益等的矛盾。在政策的制定和執行過程中，強勢利益集團往往充分運用社會資源，或通過新聞媒體，或通過政府官員，或通過專家學者，運用強大的話語權從輿論上和程序上影響公共政策的制定和執行。公共政策在制定與執行過程中，也由于面對強勢利益集團的壓力、利益集團之間的利益矛盾與沖突，可能陷入“悲劇性抉擇”之中，最終導致社會整體利益的損害和弱勢群體利益的忽視。

三、避免政府公共管理政策偏差的幾點建議

1 必須使公共管理政策的價值導向科學公正。公共管理政策的基本功能在于，通過社會福利、公共服務等制度的設置，矯正社會不公，緩和分配性沖突。在現代社會利益多元化、城鄉二元格局和貧富兩極分化等社會背景下，政策形成過程實際上是不同利益集團把各自的利益要求投入到政策制定系統中。由政策主體對復雜的利益關系進行調整的過程。在這一過程中暗含著各種利益沖突。為避免公共政策造成的偏差，必須綜合和整合公眾的意志，體現和代表公眾的利益，使公共利益最大化。因此政策的目標導向應該是均衡和協調社會多元利益。在政策設計中，要重視利益集團的存在并鼓勵公眾參與和社會監督，提高平衡各種利益訴求和整合社會利益的能力，堅持合作共享，把社會公平作為公共政策的價值基本點，通過反復的博弈和公正的制度，疏通政策渠道，最大程度地減少因博弈非均衡而引起的社會公共利益的流失，限制特殊利益集團的利益壟斷，這樣才能實現公共管理政策的公平和正義。才更有利于推進社會主義和諧社會的建設。

2 必須使公共管理政策的制定過程完善透明。公共管理政策作為調整各種利益沖突、分配社會資源的一種措施，應做到合理公正。公眾平等而充分地參與政府決策，是實現公共管理政策正當性和平衡各種利益的重要前提，公眾參與使政策的制定主體以及被執行主體都有充分表達自己意見的機會，避免作為分配資源的公共政策帶有暗箱操作的性質。也就是說，公眾參與可以通過對政策制定程序的控制避免政府官員對行政權的濫用。公眾參與政策制定過程作為參與政府管理的一種重要形式，是確保公共政策對民意的有效回應和實現社會資源公平分配的重要途徑。要建立開放性政策制定模式，加強公眾參與的制度化、程序化建設，確立公民的政策主體地位，營造寬容——妥協——合作的政治文化氛圍，同時形成一套有效的維護機制。政府還要通過設計行政聽證、信息公開、行政執法責任追究等制度，以保證立法、決策的科學性，保障公民的知情權和話語權。保證公共管理政策的公正性與合法性。

3 必須跟進對政策和政策執行的評估修正。通過有效的執行評估，及時糾正政策執行中的偏差，提高政策執行的效益。一方面是評估政策是否還符合現實發展要求。如計劃生育政策其長期不調整，在最大限度的限制中國人口膨脹的同時，也帶來了新的社會問題，如果中國生育率的下降要以此為代價，而且這種代價沉重得超過了未來社會經濟發展要求和人們的心理承受力，那么現行政策就有必要作出調整。另一方面是評估政策執行是否科學。如在金融領域，金融機構長期堅持的“撤并機構、減員增效”政策，結果機構撤了，人也少了，放貸權利上收了，但對縣域經濟特別是“三農”的支持卻幾乎是釜底抽薪似的打擊。如此政策，值得深深反思并作出及時的調整。

4 必須加強政府及其部門自身的政策能力建設。政策能力包括敏感的政策意識的能力、高屋建瓴的規劃政策整體戰略的能力以及有效執行政策的能力。而建構這些能力，一是要建立和完善憲政制度，改革政府體制和財政體制。改變政府官員政績評價體系，塑造民意導向的政府，讓民眾和人大代表能夠通過制度化的渠道表達自己的意志：二是培育社會向著公開化，以協商解決沖突的方向前進：三是樹立在追求社會公正的前提下提升效率的觀念，構筑良好的社會氛圍；四是政府貫徹政策的行為要從空洞的高調和文件宣示下落到具體的對執行機構尤其是非政府、非營利機構的回應和支持。